美国“工业锈带”复兴之鉴

□孙志燕 施戍杰   2017-06-14 23:16:58


过度强调经济增长的转型方式,对解决传统工业城市所面临的就业、财政等难题不具有显著作用,反而会产生政策挤出效应

底特律的产业基础、人口结构以及转型过程中遇到的转型滞后、人口流出、地方财政困难等瓶颈问题,与中国很多传统工业城市的发展状况非常相近

底特律曾是美国以汽车产业著称的第四大城市。2008年全球金融危机之后,城市经济再次陷入严重衰退,人口由1950年190万峰值降至不到70万人,地方政府也迫于财政危机在2013年宣布破产。为了推动底特律的转型发展,美国各级政府采取了一系列政策措施,包括由联邦、州、市三级政府、非政府组织、大学、企业、专业规划机构等14家成员单位组成“底特律筹划指导委员会”,制定底特律复兴战略规划;启动联邦、州政府的财政救助计划、城市公共安全改进计划等。在这些措施的推动下,底特律的经济社会发展状况已有所改善。

对比来看,底特律的产业基础、人口结构以及转型过程中遇到的转型滞后、人口流出、地方财政困难等瓶颈问题,与中国很多传统工业城市的发展状况非常相近。因此,深入了解底特律在转型发展过程中所进行的一些实践探索,总结其经验与教训,对推动中国相关地区转型发展具有重要借鉴意义。

美国如何推动底特律转型

底特律自20世纪50年代至今,共经历了三次大的转型。在底特律不同的转型阶段,由于发展背景和面临的突出问题不尽相同,美国政府采取了不同的应对措施。

20世纪50-60年代,针对底特律因美国城市郊区化过程中主导产业外迁而导致的衰退,政府主导推动了“城市再造战略”(Urban Regeneration Strategy),重点是对城市住房、社区、交通基础设施进行大规模改造;20世纪70年代末,底特律的经济受石油危机影响又一次衰退,政府提出了向服务业转型的战略,重点是投资兴建底特律复兴中心、大型体育设施、商务中心等旗舰工程,推动商业、文化、体育等产业的多元化发展。这两阶段的转型举措的确促进了底特律短期的经济复苏,但并未根本改变其长期衰退的趋势。

2008年,美国为更加有效地推动底特律结构转型,首次针对底特律未来的转型发展制定了包含城市服务与环境、经济增长、土地利用、与邻近地区的融合发展等若干内容的综合性战略发展规划,建立了包含财政、土地、规划、环境、创新等多领域的综合政策框架。与以往转型相比,美国此次针对底特律的转型,无论是在转型战略目标的设计、政策重点的选择,还是转型发展的思路和实施机制等方面都进行了重大改变。这实际上是在新的全球化、后工业化和新技术变革背景下,对传统工业城市转型的新探索。需重点关注以下三个方面的转变:

1.底特律转型的战略目标由以“经济增长”为核心调整为“无增长的更美好城市”(Better City without Growing)。该目标强调要将底特律建设成为更加安全,教育、医疗等城市服务质量更高,环境更健康的现代化城市。这一战略目标的调整表明了美国对传统工业城市转型发展的新导向。

各级政府所采取的政策重点也进行了相应调整:由过去政策资源主要集中在改扩建机场及港口等基础设施、建设新的产业园区等领域,调整为优先“生态投资”,并提出了城市“蓝色基础设施”(以“水”为核心,包括改进城市水质量、水循环利用等)和“绿色基础设施”(主要包括改进空气质量、城市绿道、自然景观、城市森林等)改进计划;政策工具的选择上也由过去更多采用税收优惠或补贴等形式吸引外来投资,转变为将有限的财政资金优先用于改进城市公共服务体系。2013年联邦政府启动了3亿美元的底特律救助计划,其中超过一半是用于公共安全、社会保障、环境治理等领域。

2.底特律城市转型发展思路由单纯的“问题导向”向更加开放、一体化的系统性解决方案转变。美国在此之前更注重短期问题的应对,如通过城市住房改造、开发房地产项目等措施减缓人口流出;投资兴建商务区、文化体育产业园等,辅之以税收优惠、财政补贴来吸引私人资本投资,以此推动新产业的发展,应对经济增长停滞和失业率过高的压力。

但多年的实践表明,这些措施不仅对增强该地区内生经济增长动力的作用十分有限,大量政府主导的投资和过度的财政补贴,在缺乏产业支撑的条件下,还导致地方财政的可持续能力逐步下降,地方债务不断累积,这也是底特律出现财政危机直至破产的重要原因之一。

鉴于此,底特律调整了政策思路,更强调区域的开放和一体化的政策设计。如:开展与高新技术产业、智能制造等新兴产业相适应的技能培训,旨在提高本地居民异地就业、获取更高就业收入的能力;为推动底特律汽车、钢铁等传统产业的转型升级,美国白宫成立了底特律联邦工作组,组织实施了底特律全球化战略,以硅谷全球企业峰会为平台,推动底特律传统企业与全球的新技术企业建立合作联盟和智能共享(Brain-sharing),以解决底特律在传统产业升级过程中的技术、人才、资本短缺问题,并充分利用了底特律在汽车制造、冶金等行业多年积累的优势资产。这一战略不仅有效破解了底特律汽车行业的瓶颈因素,也推动了美国制造业复兴战略和国家纳米技术、人工智能技术等专项战略规划在地区层面的落实。

3.推动底特律转型的组织形式由过去以“问题区域”为中心的纵向推进(自上而下或者自下而上的垂直方式),转变为更加注重地区之间和不同领域(如经济、社会、环境、规划、土地利用等)的水平推进。这是美国推动传统工业城市转型政策落实机制上的新探索,主要包括:由联邦政府和州政府共同推动底特律与同属“铁锈地带”的周边地区在转型过程中的分工合作,以底特律大都市区为主体构建“产业共同体”(Industry Community);由州政府推动底特律与不同行政区之间公共交通、水、能源、通讯等城市服务设施的互联互通,降低城市服务供给成本和商务成本,促进整个地区公共服务体系效率的提升;由州政府建立“税收共享基金”,促进不同地区之间的利益平衡;引入“整体政府”(Whole of the Government)的理念,由州政府建立信息、数据共享平台,促进各地区在土地利用、就业、经济发展、环境治理等政策、规划的协调一致。

美国在此次推动底特律转型过程中特别重视建立水平的协调机制,主要是基于以下两方面原因:一是要通过加强地区之间的横向协调,减少不必要的竞争和重复投资,实现资源整体利用效率的最大化;二是由于资源要素空间流动不断增强,地区之间正在加剧分化,使得处在城市分工体系低端或者尚未进入该体系的地区面临更大的发展危机,必须要通过地区之间水平的协调来打破地区分化加剧的循环累积机制。

对中国传统工业城市转型的启示与建议

底特律城市转型发展思路由单纯的“问题导向”向更加开放、一体化的系统性解决方案转变

1.突破传统理念,优化传统工业城市转型发展的目标导向,积极探索新的转型发展路径。以往我们更多认为“经济增长下滑”是造成传统工业城市衰退的主要原因,“人口减少”往往象征着一个地区萧条或者发展状况不佳,而“经济增长”则是解决传统工业城市就业、财政、人口流失等诸多难题的关键。在这些理念的影响下,中国几乎所有的传统工业城市转型的目标和发展思路都以“经济增长”为取向,发展规划也都是以人口规模底特律城市转型发展思路由单纯的“问题导向”向更加开放、一体化的系统性解决方案转变扩大、经济增长为基本出发点,地区经济的转型多是以上项目、大规模基础设施投资等为重点。

从国际经验来看,过度强调经济增长的转型方式,对解决传统工业城市所面临的就业、财政等难题并不具有显著作用,反而会产生政策挤出效应,还会进一步加剧地区之间在项目投资、吸引外部资源向本地区流入等方面的竞争。

因此,在推动这些传统工业城市转型的过程中,可借鉴美国经验,逐步引导此类地区将转型发展的目标更集中于如何改进城市公共服务质量和地区可持续发展上。

2.要立足区域经济发展格局演变的基本态势,进一步优化促进传统工业城市转型政策的优先顺序。2008年之后,不仅是中国东北地区的传统工业城市出现大范围衰退,一些欧美城市也出现了同样的情况。这实际上是在全球城市化快速发展和新的产业技术加速变革背景下,全球城市功能分化和结构体系分层所引发的一种城市非均衡增长的现象。因此,要从区域经济演变的基本规律上客观认识传统工业城市衰退问题,并确定不同政策工具的优先顺序,这样更有利于提高相关区域政策的有效性。

从美国经验来看,基本上是依照“稳定—改进—可持续—转型—增长”顺序来推进“铁锈地带”相关城市的转型,这也是德国、日本和一些北欧国家促进工业城市转型的主导政策方向。

对中国而言,应优先采用促进传统工业城市“稳定”的政策。包括:优先保障该地区居民的医疗、教育、社保等方面的财政支出,建立地方财政救助机制,确保其履行基本公共服务的行政能力等;建立更适合传统工业城市人口结构和社会需求的公共服务体系,改进生态环境质量,确保在经济减速情况下城市的“宜居性”。这样的政策安排有利于从整体上改善转型地区的“发展生态”,营造更适宜于新兴产业和创新活动发展的“生态”。

3.针对东北等老工业基地的转型制定分类指导政策,以更加开放的发展思路加快推动不同类型地区 “专业化”集群式发展。东北等老工业基地是中国现阶段转型压力相对较大的区域,但区域内部不同地区经济衰退的原因、转型面临的突出问题各不相同。因此,在推动东北等地区转型的过程中,要改变由中央制定总体政策、各地方再出配套政策的惯例。

在转型政策制定之初,就要由各级政府共同参与,从国家区域发展总体战略和城市功能体系建设的角度,对不同类型地区进行政策细化,通过强化区域转型政策对不同类型地区的分类指导和地区之间的分工协调,促进各地区差异化发展,在分工合作中培育“专业化”优势,并形成长期增长动力。如美国通过国家实验室的布局、政府基金等政策工具和特定地区的综合性战略规划,引导不同工业城市的发展向特定领域集中,如底特律以智能汽车和纳米金属材料为主,匹兹堡以工业机器人为主,代顿以航空、传感器为主,哥伦布以智慧农业为主等。

4.要重视政策实施机制的建设,更有效地推动相关区域政策的落实。由于区域经济体系更加开放,地区与地区之间的关系更加复杂,传统工业城市的转型受到诸多因素的制约,不确定性越来越大,需要全面系统化的区域政策体系和实施机制来支撑。

中国针对这一类型地区的转型发展已初步建成了一个相对全面的政策框架。但由于实施机制不完善,导致一些政策在实施过程中效果并不十分理想,甚至偏离了预期的政策目标。因此,要将政策实施机制的建设,作为今后一段时期完善区域政策的重点工作来推进。

从国际经验来看,主要包括:建立地区之间的横向利益平衡机制,可首先在省域或大都市区范围内实行;建立产业发展、基础设施和公共服务设施布局、土地利用、生态环境等多领域、多层次、跨地区的综合决策机制,提高国家、区域、地方对转型目标与行动规划的共识,降低实施过程中的协调成本;建立区域政策尤其是区域规划和战略的修正机制,及时有效地根据新的发展条件调整政策,尽可能避免因技术进步或其他不确定、不可预测因素造成区域政策的有效性下降。

(作者单位为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部)



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