发达经济体自贸协定频出意欲何为

□ 梁艳芬   2018-09-18 10:03:07

WTO 改革是大势所趋,无论是贸易争端机制的效率,还是协商一致的决策机制,都需要改革

2018年以来,在国际贸易交往中,美国的单边主义蔓延、保护主义泛滥。根据其1962年《贸易扩展法》第232条款,对特定产品进口是否威胁美国国家安全进行立案调查,最终以影响国家安全为名,对钢铁、铝产品等多种进口产品大幅加征关税。美国的不公平贸易行为引发其贸易伙伴采取反制措施,全球贸易摩擦不断升级,贸易形势日趋紧张,令刚显复苏态势的世界经济蒙上阴影。世界贸易组织(WTO)最新全球贸易景气指数显示,2018年三季度世界贸易扩张势头进一步受阻,全球贸易景气指数仅为100.3,继一季度的102.3和二季度的101.8之后继续呈现放缓态势。其中,出口订单和汽车产销指数分别只有97.2和98.1,已低于100的基准值(见表)。WTO预计,今年全球货物贸易量增速将由2017年的4.7%降至4.4%。

面对严峻的全球贸易形势,发达国家自顾行为再度凸显。日本与欧盟的“经济伙伴关系协定”(EPA)于7月17日在东京签署,美国与欧盟的自贸协定也于7月27日落地。日本与美国、美国与韩国、美国与澳大利亚、北美自由贸易协定和英国与欧盟其他国家之间的经贸协定,要么正在抓紧谈判,要么进入重新谈判之中。如此状况,是在规避风险、缓解当前的紧张局面?还是在引发新的风险和贸易摩擦?抑或加剧国际贸易格局的分化、进一步削弱WTO的地位和作用?这成为广受关注的问题。

日本与欧盟抱团取暖,EPA率先落地

日本与欧盟的“经济伙伴关系协定”(EPA)——更加优惠的自由贸易安排谈判始于2013年,其间起起落落,始终没有谈拢。个中原因多元且复杂。一方面,在汽车、电子产品和农产品等货物贸易的关税减让上,双方存在较大分歧;另一方面,在食品的安全标准和政府采购等条款上,双方无法对标。更为深层次的原因是,对于日本而言,过去两年更看重的是跨太平洋伙伴关系(TPP)谈判。首推TPP,之后再与欧盟谈判EPA,这是日本的如意算盘。TPP没有落槌,EPA前后蹉跎了近4年多的时间。直到美国新总统上台、正式宣布美国退出TPP、并高举起加征钢铝和汽车关税的大旗后,日本这个经济增长严重依赖出口的国家,才坚定地转过头来寻求与欧盟重新合作。对于欧盟而言,由于同样面临美国对其加征钢铝关税的困扰,寻求与日本合作作为突破口也是权宜之计。天时地利,日欧合作的必要性、重要性凸显,日欧一拍即合。EPA协定谈判随后的进展迅速加快便顺理成章。7月17日,日本与欧盟在东京签署了日欧“经济伙伴关系协定”(EPA)。应当说,该协定超出一般意义上的自由贸易协定,EPA通常涵盖所有领域的谈判,除关税以外,它还涉及政府采购、经济合作与投资等内容。鉴于该协定正式生效是在2019年,从目前来看,该协定的签署更具象征意义。

从协定内容来看,货物贸易方面,欧盟将取消对日本商品99%的关税,日本将取消对欧盟商品94%的关税,部分产品的关税减让有10年以上的过渡期。日本从欧盟进口的农产品,比如猪肉、葡萄酒和奶酪将被取消关税,牛肉的关税则将在15年内分阶段从38.5%降至9%。除此之外,日欧在数据自由流通方面也将统一步伐,以制衡保护主义倾向增强的美国。

日欧两大经济体合计占全球国内生产总值(GDP)总量的三分之一,双边贸易额占到全球的35%左右。该协定一旦生效无疑将极大增强日欧双方的经济增长动力和抵御外在经济风险的能力。据欧盟估算,日欧自贸区协定落地后,欧盟对日本的出口将增加34%,为欧盟GDP增长贡献0.76个百分点,每年将为欧盟出口商节约10亿欧元的关税税负。日本则预计,这项协定可以促进日本GDP增长1%,增加约29万个就业机会。

日欧协定的签署,无疑刺激到了美国。美国随后便有意加快与日本的自贸协定谈判。但由于没能扫除一直以来双方谈判的主要障碍,2018年8月份的双边谈判没有取得突破,双方同意9月份再议。横在日美之间的关键障碍还是农产品,日本对自身农业的贸易保护似乎无法、暂时也无力取消。而对于美国来说,自中美贸易摩擦升级以来,美国政府急需为美国农产品寻求新的出路,而安倍所领导的自民党的票箱也大多来自农村,双方目前对这一群体的利益都非常在意,都没有退让的余地。除此之外,在贸易规则、市场开放和早期收获等方面,双方还存在分歧。尽管目前双方签署协定的诉求简单明了:美方诉求是解决贸易不平衡问题,希望与日本单独制定货物进口范围和关税标准,并希望日本开放汽车和牛肉的进口市场。日本则以美国重回TPP为条件。但看似简单的目标,进入实质谈判都需做出妥协,目前美日又都无意先迈出这一步。目前美日谈判无果在情理之中,但这不意味着遥遥无期。日美协议签署是迟早的事,因为美国对日本的大部分要价,日本都已给了欧盟,再给美国只是时间问题。美国深谙此理,美国谈判的目标顺序是:首选欧盟,之后将完成北美自由贸易协定的重新谈判,并将很快与日本、韩国达成新的贸易协议。

美欧声明夹带“私货”,上演“项庄舞剑”

就在日欧协定签署10天后的7月27日,美国总统特朗普和欧盟委员会主席容克经过三个小时的磋商,达成了美国与欧盟的一项意向性贸易协议,并发表声明。美国与欧盟双边贸易额高达1万亿美元。双方的合作协定,将是全球最大的自由贸易协定,远远大于日欧EPA的覆盖面。

从美欧声明内容来看,核心点包含四个方面:第一,双方同意共同致力于零关税、消除非关税壁垒、消除对非汽车工业产品的补贴。同时努力在服务贸易、化工、医药产品以及大豆等领域减少贸易壁垒并增加贸易量。第二,双方同意加强能源领域的战略性合作。欧盟将从美国进口更多液化天然气(LNG),使得其能源供给更加多样化。第三,双方同意围绕贸易规则展开紧密对话,以此来放宽交易,减少官僚障碍以及降低成本。第四,双方同意共同致力于保护美欧企业,以更好地避免它们受到不公平的全球贸易行为的侵害。

声明前两条指向明确,即解决贸易不平衡问题:致力于“零关税”、“零壁垒”和“零补贴”的“三零”原则,重点是贸易本身。协议目标受益者将是农民和蓝领工人,这无疑是服务于特朗普中期选举。现在来看,由于“三零”的实施细则尚不具体明确,特朗普票仓的选民也未必就领特朗普的情。况且,以美欧跨大西洋伙伴关系(TTIP)谈判经历来看,欧盟曾提议对超过97%的进口商品实行零关税,来换取美国对欧洲企业开放其政府采购系统,并有策略地修改其“买美国货”的法案,但遭到美国拒绝。如今的“零关税”究竟是奶酪还是空中楼阁,还需观察和等待。倒是欧盟与美国的大豆和能源生意诚意十足,立竿见影。欧盟公布的数据显示,自欧美发表联合声明之后,欧盟从美国进口大豆增加了283%,使欧盟从美国进口大豆份额,从一年前的9%飙升至37%。从历史数据来看,根据美国海关统计,2015年-2017年,美国出口到欧盟的大豆金额分别为19.15亿美元、19.23亿美元和16.57亿美元,同期美国出口到中国的大豆金额分别为104.88亿美元、142.02亿美元和122.53亿美元。面对如此大的差距,欧盟的进口替代美国对中国的大豆出口,可谓杯水车薪。能源贸易方面,欧盟表示,若美方在液化天然气(LNG)的出口方面取消相关限制,且在“市场和价格都合理”的情况下,欧盟目前有14个项目(金额大约为6.38亿欧元)都可以接手美国LNG的供应。但传统上,欧盟能源进口大量来自俄罗斯,特别是德国与俄罗斯在建的俄欧北溪2号管线,这将抑制来自美国进口的大量增加,而且欧美能源交易还有“市场和价格都要合理”这一约束性条件。

声明后两条,关于“规则”和改善“多边”环境的内容,涉及的就不仅是美欧双边关切了。与日欧EPA没有明确针对多边和第三方的内容不同,美欧虽然还只是就下一步谈判和签署自由协议达成共识,但其中第三条和第四条的原则性协议,无疑将矛头直接对准了WTO改革和中国。

美国和欧盟各自在其网站发布的文件中,双方在“WTO规则改革”方面的用词高度统一。欧盟对推动WTO改革更是拿出了具体建议:第一,改革WTO争端解决机制;第二,更新WTO规则以面对21世纪的挑战;第三,改善组织的日常工作(在谈判中推动开放的诸边主义谈判方式)。在更新规则方面,欧盟表示要加强与日本、美国之间的三方合作。而关于保护欧美企业免受不公平贸易行为的伤害,虽然没有明确点名中国,但其“我们会与有着类似想法的伙伴紧密合作,推动WTO改革,去解决不公平贸易行为,包括知识产权窃取行为、强制性技术转让行为、产业补贴和国有企业造成的扭曲以及产能过剩问题”的表述,与之前“美国、日本和欧盟贸易部长三方G7会议联合声明”对中国所谓不公平贸易行为的指责一模一样。在推动WTO规则改革方面,欧美日在WTO层面及二十国集团(G20)峰会等场合均维持着统一战线,在讨论补贴和国企同竞争环境之间的关系、在改进WTO现行的产业补贴规则等方面,他们也是高度一致的。在此次美欧联合声明中,双方确认为了落实第四条的相关事宜,美欧 “立即建立一个执行工作组”,成员将包括“最紧密的顾问”。

WTO 改革是大势所趋,无论是贸易争端机制的效率,还是协商一致的决策机制,都需要改革。但是,改革的前提是,首先要让所有成员有回到谈判桌的愿望。目前动辄举起保护主义大棒,搞贸易制裁和提高关税,只会加剧摩擦,恶化贸易关系和环境,无益于成员间的相互理解、相互沟通和尊重。其次,改革的基本原则仍然应当是WTO的基本原则,即最惠国待遇、国民待遇、透明度和公平贸易。无论是EPA还是FTA,若是只适用于签署方利益的协议,则有违最惠国待遇原则;针对第三方的所谓改革也不是公平贸易原则所允许的。而目前最简单的WTO争端解决机制改革方面的大法官遴选,都还看不到破局方案,美国一味阻挠WTO法官的任命,又何谈WTO 改革步伐的加快呢!

WTO 改革是大势所趋,无论是贸易争端机制的效率,还是协商一致的决策机制,都需要改革。改革的前提是要让所有成员有回到谈判桌的愿望

(作者为商务部研究院世界经济研究所所长、研究员)

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