多边贸易格局难被双边协定取代

□周密   2018-09-18 10:03:07

尽管多边经贸体系正面临巨大挑战,但维护多边体系不仅符合多数成员的根本利益,而且是全球经济走出衰退的重要保障

2018年,以“232”调查、“301”调查为代表,美国特朗普政府频频挥舞单边主义大棒,向各国征收关税。与此同时,自1995年建立的世界贸易组织(WTO)尽管面临挑战,仍然在促进全球贸易环境可预期、形成通行规则方面发挥着双边协定所不可替代的重要作用,而且也在吸引新成员的加入(如南苏丹)。

多边体制对全球经济复苏的重要作用

2017年是全球贸易自2011年以来增长最快的一年,贸易对经济复苏、创造就业的贡献显著。WTO总干事罗伯特·阿泽维多(Roberto Azevêdo)在2017年9月开启第二个任期,继续与各成员推动多边贸易体制向前发展。WTO的主要贡献表现为以下五个方面。

1. 推动重点领域贸易谈判。WTO推动在第11次部长级会议(MC11)举行之前就农业、渔业补贴、服务以及发展中国家的特殊和差别化待遇等议题进行谈判和磋商。在MC11会议举行期间,5位WTO成员方的贸易部长分别就农业、渔业补贴、电子商务、服务领域国内规制、非农(业)市场准入透明度等问题成立工作组牵头磋商,以减少各方分歧。尽管未能达成一致,但WTO各方同意继续在所有谈判领域予以推动,特别提到在2019年第12次部长级会议(MC12)之前继续就渔业补贴进行磋商,并决定在电子商务、小经济体工作计划,以及知识产权诉讼和环境等议题磋商方面达成共识。

2. 落实WTO谈判协定成果。经过三分之二以上成员批准,WTO两项新的贸易协定正式生效。2017年1月23日,与贸易有关的知识产权协定(TRIPS)修订后正式生效。根据该项协定,较贫穷的世贸组织成员可以获得药品。协定允许通过强制许可生产专利药品仿制药,出口到无法自行生产药品的国家。2017年2月22日,WTO的贸易便利化协定(TFA)正式生效。TFA通过加快货物跨境流动,预计将使全球贸易成本平均降低14%以上。TFA委员会首任主席已经上任并推动协定实施。

3. 通过裁定解决贸易争端。WTO的贸易争端数量在2017年显著增加。过去2-3年,为应对争端数量的增加,WTO将29个职位转移至法律部门。2017年,WTO成员共发起了17个贸易争端,美国、加拿大和卡塔尔发起的争端数量最多,各3项。当年共完成了6个争端审议报告并提交WTO成员审阅。尽管目前WTO大法官存在空缺(7位大法官空缺3位),但美国仍阻挠新的大法官人选产生进程,对争端解决机制本身功能的正常发挥造成较大挑战。

4. 支持发展中国家能力建设。WTO将增强发展中国家的贸易能力作为2017年的核心关注点。2017年7月,WTO举行全球促贸援助审议,2016年的促贸援助支出达到388亿美元,2006年以来的支出合计超过3420亿美元。WTO参与的多机构框架整合正进一步加速,批准了23个新项目以帮助最不发达国家(LDC)增强贸易能力。仅2017年,WTO就举办了350项技术支持活动,参与者达到18500人。除此之外,WTO还启动了青年专家项目。

5. 对外协作促进贸易发展。WTO注重与商业、社会、学术各界和公众的互动。2017年7月,WTO举行了两场商业领袖对话。12月,在MC11会议期间举行商业论坛。在与二十国集团(G20)、世界银行、经济合作组织(OECD)、联合国贸发会议(UNCTAD)等多边机构或机制的合作中,WTO也发挥着积极作用。以网站、出版物和视频等方式,WTO在扩大多边体制影响的同时,也为学术研究提供更多素材。

日欧贸易协定并非跨时代双边协定

2018年7月17日,在欧盟-日本峰会上,日本首相安倍晋三与欧盟委员会主席让-克洛德·容克(Jean-Claude Juncker)、欧洲理事会主席唐纳德·塔斯克(Donald Tusk)共同签署了欧日自贸协定(EPA),涉及高达千亿美元的商品进出口和服务贸易。

该谈判始于2013年4月19日,历经四年多18轮谈判,在2017年12月8日结束。欧日协定在货物贸易领域的减税力度较大,欧盟将最终取消99%的从日本进口的商品关税,日本将最终取消94%的从欧盟进口的商品关税,这一比例未来数年内也将上升到99%。在协定开始实施时,欧日对彼此产品的零关税比重就超过了90%。与已有的自由贸易协定相比,欧日EPA确实有所创新,除传统议题外,欧日EPA还包括国有企业、知识产权、监管合作等所谓21世纪高标准自贸协定通常包含的内容。但也需要看到,欧日EPA并非那么具有跨时代的意义。与传统的自贸协定不同,欧日EPA并不包括投资保护和投资者-国家争端解决机制(ISDS)等内容,从而限制了未来双方出现相关问题时的解决路径,使得协定各项承诺的有效性大幅减弱。

1994 年 由 美 国、 加 拿 大 和墨西哥签署的北美自由贸易协定(NAFTA)之所以具有里程碑式的意义,不仅是因为其签署方的多元性(既包括发达经济体,也有发展中经济体,双方的权利和义务在自愿基础上并不对等),而且,更重要的是,NAFTA对后续国际规则与经贸协定模式的发展具有重要影响,包括WTO及其他后续各方签署的自由贸易协定都受其框架结构、规则模式和做法的影响。与之相比,欧日EPA的内容则并未跳出NAFTA的基本框架。

尽管欧日EPA并未就市场整合带来突破性的利好支撑,欧盟企业参与日本经济仍可能获得不少机会,同时欧盟所坚持的经贸理念也以协定方式影响日本的国内规制和企业行为。按照欧盟的报告,欧日EPA带来的利好主要包括关税减免、85%的农产品通过最长15年过渡期免税进入日本市场。协定专门约定为欧盟价值10亿美元左右的红酒出口到日本创造条件。欧日就地理标志、禁止鲸类产品和非法伐木品进入欧盟达成共识。双方在服务贸易领域关注邮政和快递服务、电信服务、国际海运服务、公司员工的临时入境等。

2018年7月27日,特朗普在与容克会晤后宣布,美欧就“零关税、零壁垒、零补贴”达成一致,并就广泛贸易协定开启谈判。美日欧三边贸易协定背后困难重重

2018年7月27日,特朗普在与容克会晤后宣布,美欧就“零关税、零壁垒、零补贴”达成一致,并就广泛贸易协定开启谈判。8月9日,美国与日本启动首次双边贸易谈判,这成为跨太平洋伙伴关系协定(TPP)之后美日双方的又一次直接对话。但是,美、欧、日三方通过两两协定形成巨大的自贸区的难度却并不小。

早在2013年,在奥巴马政府主导TPP的谈判中,作为后加入者的日本与美国的谈判并不顺利。鉴于美国与日本之间的双边贸易额占TPP成员间贸易额的比重较大,美日之间是否能够达成一致在很大程度上影响到TPP的进程。美日之间在农产品和工业品方面的矛盾就曾成为TPP协定的严重威胁。日本坚持将大米、小麦、牛猪肉、乳制品和砂糖等5项农产品列为不纳入降税的“圣域”,同时认为美国在汽车等领域的零关税应立即实施。尽管日本后来以下调牛肉和猪肉关税做出让步,并同意增加从美国进口大米的额度,但美日之间经贸矛盾依旧难以弥合。

因美方退出,既无法依赖TPP为两国提供扩大开放的动力,也未见双方(尤其是日本)有启动美日自贸协定的意愿。特朗普在2017年11月访问日本时称,日本对美贸易“既不公平也不开放”,要求日本缩小每年700亿美元的对美顺差。美日在开启双边谈判中的兴趣点存在明显差异。美国要求日本开放市场,扩大从美国购买农产品;日本则希望美国将其对美出口的钢铝产品的“232关税”取消,同时邀请美国重返全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定。在20世纪对日贸易谈判中曾发挥重要作用的美国贸易谈判代表莱特希泽的主持下,美国希望以较小的开放代价甚至不付出代价就使得日本让步。与20世纪本土工业力量雄厚期相比,自20世纪90年代“广场协议”后经济停滞近30年的日本经济面临人口老龄化和产业空心化的巨大挑战,做出巨大的利益调整难度较大。

美欧之间发布的共同声明的约束力和实质性意义也值得推敲。即便完成协定也需要经欧洲议会审议,各成员国仍旧有机会对协定内容发表意见。欧洲和美国在对外谈判中方式不同、重点目标差异大,跨太平洋伙伴关系协定在谈判中就曾出现难以逾越的困难。欧盟成员的经贸情况较为复杂,尽管欧盟被授权代表其成员对外进行经贸问题谈判,但各成员国基于本国利益对谈判进程也有不同影响,利益诉求的差异使得经贸谈判推动进程可能相当复杂。

就在特朗普宣布美欧达成一致之后的两天,欧盟委员会女发言人米娜·安德瑞娃(Mina Andreeva)就表示,农业不是美欧共识的一部分。而法国总统马克龙在2018年7月26日表示不赞成欧盟与美国再次展开大型的新的贸易协定谈判。与此同时,英国脱欧谈判已经进入到关键时期,双方是否能够达成共识将影响到英国脱欧的方式,对双方经济社会和市场的冲击巨大,对欧盟的重要性不言而喻。在难以将大量的谈判资源放到与美国开启贸易协定谈判的情况下,欧盟开启对美经贸协定谈判无疑将自身置于明显不利的位置。在特朗普上任之后启动的北美自贸协定和韩美自贸协定(KORUS)谈判中,美国均以强力施压让对手做出让步而基本不做新的出价方式推动,此类做法对欧盟恐怕难以行之有效。在转基因食品等问题上欧盟不会轻易调整。

怎样才能符合各方利益

尽管多边经贸体系正面临巨大挑战,但维护多边体系不仅符合多数成员的根本利益,而且是全球经济走出衰退的重要保障。

2001年启动的多哈发展回合贸易谈判是各方推动形成多边贸易规则和环境的重要努力。经过十多年的努力,尽管由于各种原因并未取得根本性突破成果,但多边经贸体系本身所奉行的平等、开放和对发展中成员提供支持和差别化待遇的理念已经深入人心,以国民待遇、最惠国待遇、透明度原则等基本理念为支撑的全球经贸体系有利于各方克制采取单方举措的冲动。

建立在上述准则基础上的协定为跨国公司的全球经贸活动提供了基本环境,也成为全球产业链顺利配合与衔接的重要基础。发达经济体成员通过多边体系保证其发展优势并获得源源不断的发展支撑,发展中经济体成员通过多边体系增强了自身的工业化水平。多边体系使得发展阶段、经济要素禀赋、产业发展阶段差异巨大的各方得以有相互沟通的共同需求,使得贸易环境可预期。

美欧之间发布的共同声明的约束力和实质性意义值得推敲

但是,认识多边经贸体系的重要性并不等于维持现状。应该承认,多边经贸体系建立于20多年前,生产力与技术发展早已呈现出加速态势,原有的规则体系对国际经贸活动的支持和配合逐渐减弱。多边经贸体系本身的机制性安排也是新的经贸协定进展缓慢的主要原因之一。各方需要采取积极的行动,推动多边经贸体系进化发展,增强WTO对全球经贸活动的支撑与促进。在这一点上,包括中国、美国、欧盟等在内的主要经济体也有共识,存在可以探索和推动的广泛空间。

经贸关系双边化将给全球带来威胁

特朗普政府重视双边关系,上任以来连续推动NAFTA、美韩自贸协定,并与欧盟和日本等启动磋商,希望在双边经贸谈判中充分发挥其谈判优势,获得最大化利益。但是,双边化的经贸关系却并不一定对各方有利。双边化的经贸关系将导致经贸规则的碎片化,也会增加全球经贸活动的系统性风险。

按照当前的经贸实力对比,美国对各方都有着较大优势。减税、美联储升息等政策举措使得美国经济短期内呈现出明显的政策推动效应。在双边谈判中,美国强势施压对手做出调整和让步的概率较高。作为相对方,由于被迫做出市场开放和让步,其国内市场的竞争格局可能发生变化,不仅经济产业将面临更为激烈的竞争,国内的政策管理体系也可能受到较大冲击。较为极端的情况下,经济发展可能出现停滞。20世纪“广场协议”后,日元被迫升值对日本经济造成的影响就是典型的前车之鉴。

美国经济也并不一定因为此类协定而获益。基于市场发展的企业,甚至有可能走到特朗普政府所宣称能够实现的目标的对立面。美韩自贸协定签署时,美国预计将获得大幅的出口增长,但事实并非如此。尽管按照特朗普政府的说法,造成这一结果的原因是协定“不公平”,其实不然。长期来看,国际经贸活动的决定因素在各方的资源禀赋、产业结构、市场容量,边境措施和边境后措施调整产生影响的时间相对较短。在市场准入门槛降低、成本减少的情况下,企业将会根据成本优化资源配置,在生产成本更低的地方完成生产环节是企业在竞争市场中的理性选择。NAFTA签署后,大量制造业转移至墨西哥,关税的改变很难改变这一进程。更何况发展中国家市场增长空间广泛,美国企业在发挥技术优势、扩大全球市场占有率的动力推动下,有可能进一步扩大在发展中国家的投资。

双边化的经贸关系将导致经贸规则的碎片化,也会增加全球经贸活动的系统性风险。(作者为商务部研究院美洲与大洋洲研究所副所长、研究员)

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