自贸区战略重塑城市经济

□钱洁   2016-05-08 04:55:59

发展自贸区的最好结果是将自贸区从一地一市推广到全国,并最终降低自贸区数量乃至消除自贸区

□钱洁

当前,加快实施自由贸易区战略,已经成为中国新一轮对外开放的重要内容。随着战略的推广和实施效应的扩散,自贸区战略不但给上海、天津、广东、福建等省市发展带来重大机遇,更将通过城市网络和制度复制,对中国城市经济产生整体促进和推动效应。

自贸区战略的意义

1.自贸区战略是引领中国改革开放新发展、助推中国参与国际经济新秩序重构的重要举措。以上海自贸区设立为标志,是中国从服务贸易为切入点,主动参与高水准、全覆盖、无例外的国际经济秩序重构,并逐步引领贸易便利化、投资自由化和金融国际化的历史元年。随着世界贸易组织(WT0)新一轮多边贸易谈判——“多哈谈判”陷入困境,许多国家纷纷直接参与双边或区域性的自由贸易协定谈判,并呈现出全球投资规则谈判代替贸易规则谈判的新特征,规则谈判目标也从关境外向关境内转移,并从关税等问题转移到国内投资准入等规则。其中较为典型的是美国高调推进的TPP(跨太平洋伙伴关系协议)和TTIP(跨大西洋贸易与投资伙伴协议)谈判,并以北美自由贸易区为主体,以“跨大西洋自贸区协议”和“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”为两翼开展新一轮的自贸区建设,而这两大谈判都将中国排除在外。为了应对国际贸易发展新形势,着眼于未来中长期发展,中国不得不用高标准的自由贸易区(FTZ)加快推进新一轮改革开放,通过自由贸易试验区,在市场准入、外资国民待遇、业务经营、投资服务等方面营造高度开放、宽松的投资环境,并以城市经济发展为载体和突破口,推动中国经济新一轮高水平的开放、高标准的改革和高质量的发展。

2.自贸区战略是进一步推动区域经济联动、加快大型城市群发展和崛起的重要举措。新一轮国际贸易的高标准开放趋势,尤其是以服务贸易和投资为重点的开放格局,相比传统的货物贸易和基于商品生产链的分工,客观上需要更加深入推动货物、服务、资金、人员等各类要素的自由流动,对行政壁垒、法制环境以及相关管理体制机制在一体化、便利化、标准化、国际化等方面有更高要求。因此,中国自贸试验区的试验与探索,天然地需要承担加快重大体制机制改革、率先突破现有区域一体化发展桎梏的重任。通过实施自贸区战略,这些试点城市就能基于服务业、贸易和投资等产业链新分工形成更为紧密、更加基于市场原则的内生性联结,从以商品物流为载体的联系,深化为更加核心的以人流、资金流和技术流为载体的联系,从而带动区域经济更大发展,推动更大范围的城市群崛起。

不仅如此,在“一带一路”等重大战略实施的背景下,国际产业链分工格局和区域发展格局都将发生重大变化。通过实施自贸区战略,加强中国区域经济与世界的直接联动,推动中国区域和城市与国际重要区域和枢纽城市之间形成更加紧密的经济产业联结,才能使得中国城市更加紧密地融入世界城市网络和体系,真正崛起一批具有世界影响力的节点型城市。

3.实施自贸区战略是当前加快服务业发展、推动城市经济转型发展、促进城市创新升级的核心手段。目前中国服务业占比仍然偏低。除了北京占比相对较高之外,其他城市的第三产业占比均未超过70%,部分城市甚至仍处于50%以下。而形成这一结果的重要原因在于,中国的城市仍未能形成适合服务业发展的制度环境和政策体系。基于此,中央推出的自贸区战略,就是要聚焦当前中国城市发展金融、贸易、投资等现代服务业普遍面临的体制机制瓶颈,为后工业化时代中国城市的第三产业迅速扩张、生产性服务业发展成为经济增长主要推动力奠定制度基础。而所有试点城市和地区,也都把如何加快政府职能转变,加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架,加快建成贸易自由、投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、法制环境规范、监管高效便捷的自贸园区作为重要的政策目标。特别值得关注的是,当前自贸区试点区域绝大部分都是以原来的出口加工区和保税区为主,其推动自贸试验区域从制造业为主的第二产业向以现代服务业为主的第三产业转型的意图尤其明显。同时,中央层面更加强调可复制、可推广,就是试点城市的经验能够成为所有城市发展的标准,通过释放城市发展活力、掀起高质量城市化发展浪潮,来构建未来中国经济中高速增长的重要动力。

自贸区战略对中国未来城市经济发展的影响

1.自贸区战略是以开放促改革,重点在于推动城市管理体制改革。中国的自贸试验区以扩大开放为首要特征,然而其核心和重点却是以对外开放倒逼、促进国内改革,遵循国际惯例和准则,按照国际化、法治化的要求,加快改革国内城市的管理框架和体系。因此,加快政府职能转变是此次自贸区试验的首要使命,其核心就是深化行政管理体制改革,这也就是“负面清单”管理、“事中、事后监管”成为各方关注热点和焦点的重要原因。

但是,深化审批制度改革不是放弃监管或放松监管,而是要实现更高水平、更严标准的科学监管,是要从根本上理顺政府与市场的关系。之所以要以开放倒逼改革,就在于中国改革已经进入“深水区”,但对于一个以“强政府”为特征的体制来说,改革又缺乏内在动力。而全球化和服务经济的发展要求正是要减少政府干预,正是要实现市场在资源配置中的基础性作用,借助扩大开放水平来推进这一改革就是这样一种科学的战略选择,体现了改革与开放的高度一致性。

2.自贸区战略聚焦制度创新,重点在于优化城市发展的制度环境。以经济特区促进城市经济发展,是之前30多年中国经济发展的重要特征。经济特区之核心在于政策的特殊性与地域的相对隔离性,这意味着“政策洼地”只能出现在特定的区域,即很多优惠政策只能在特区中实现。特殊政策尤其是特殊的税收优惠降低了企业成本和税负,形成了经济特区的发展动力,也奠定了经济特区率先发展的制度基础。

然而,由优惠政策驱动的发展主要是鼓励城市以税收优惠政策促进规模化生产,而当经济整体进入创新驱动发展新阶段时,这类政策就难以发挥作用。这也是中国城市经济在转型升级中遭遇到的关键瓶颈,而要突破这一瓶颈,推动高端生产要素的集聚和高端产业的发展,就需要以制度创新推动各项创新,包括技术创新、产业创新、市场机制创新、金融创新等等,最终形成有利于高端生产要素集聚和高端产业发展的制度环境。如金融改革开放的滞后使中国缺乏有效的资源配置能力,大量创新资源缺乏定价机制,难以产生集聚的内生动力。为此,上海、广东等自贸试验区均把加快金融制度创新作为一大主题,探索金融对贸易、投资以及制造生产的服务和支撑途径。同时,制度创新的另一方面是完善法制,建立与更高水平开放相适应的规则体系。比如,上海自贸区暂停执行涉外三部法律中的相关内容,自贸区管理规定就体现了法制创新。

应该看到,构建完善的制度环境旨在培育功能而不是提供优惠。制度创新就是要以维护现行税制的公平、统一和规范为前提,培育和发展市场功能,从而改变长期以来由政府偏向性政策激励引导发展的模式,使中国城市经济在对外招商和竞争中也能够逐步摒弃传统的特殊优惠政策,转而依靠创造更适宜的经济环境,营造更加国际化和法治化的营商环境。

3.自贸区战略关键要进一步提升外资利用水平,重点在于重构城市经济发展的投资动力。积极有效利用外国投资是中国过去高速发展的重要因素。但是,随着中国人口红利的消退和新兴经济体的崛起,中国城市获得外商投资的数量、强度和质量都在降低,外资对GDP的贡献度也在减少。因此,当前中国以及中国城市面临的一个突出问题就是:在低端制造业外资逐步降低甚至加快转移的大趋势下,如何吸引更高水平、更高质量的外商投资,以深化利用外资附着的技术、管理和人才推动中国经济和城市在后工业化时代继续快速发展。而与此同时,全球投资规则谈判代替贸易规则谈判已经成为主要趋势,投资自由化也逐渐替代货物贸易自由化成为各国发展的重点,这就需要围绕投资便利化和自由化,进一步提升中国的开放水平和开放层次。

从四大试验区的总体实施方案来看,扩大投资领域、形成透明规范的投资服务体系,都表明中国发展自贸区更重要的是要创新投资功能(而不是货物贸易),以培育城市经济新的增长点。

国际自贸区建设经验对中国城市经济发展的启示

1.承接自贸试验区的城市必须通过先试先行成为制度创新高地,成为区域发展的引领者。从发展实践来看,自贸区注重功能拓展和融合,往往率先呈现货物贸易向服务贸易、离岸贸易、投资经营、金融创新等综合多元功能转变趋势。作为一国或地区的开放高地,除相对优惠的税收、土地政策外,自贸区更重要的是制度创新,实现相对宽松、比较灵活、符合国际惯例的规则和制度,打造以国际通行规则为核心、以符合跨国公司全球化经营为目的的营商环境,使得跨国企业经营环境最优、运营成本最低、经营效率最高,并以此为枢纽和节点,不断向区域和国家扩散和放大制度创新效应。因此,对于承接自贸区试验的四大城市和区域来讲,发展自贸区的首要任务就是必须使其成为中国新一轮发展的制度创新高地、先行先试基地、首发改革源泉。

2.加快自贸区发展必须借鉴和贯彻“三大自由”思想。自贸区具有“境内关外”性质,具有区位优势明显、围网隔离运作、法律制度独特、管理体制特殊四大特征。“境内关外”集中体现了“三大自由”核心思想。一是货物进出自由,凡法律禁止外的货物进出均畅通无阻,免于海关惯常监管。二是投资自由,不因国别差异而形成行业限制与经营方式限制。三是金融自由,外汇可自由兑换,资金出入与转移自由,资金经营自由,没有国民待遇与非国民待遇之分。“三大自由”使得生产要素流动低成本、高效率,极大地提升了资源配置的有效性和便利性。因此,未来中国自贸区的发展,也必须围绕贸易自由、投资自由和金融自由三大核心,进一步加快改革创新的步伐。

3.自贸区应在九大通行领域开展制度创新。自贸区是国际投资和跨国贸易的重要平台,其制度环境在漫长演变过程中逐步聚焦于“8+1”九大领域,主要包括贸易、投资、金融、海关、税收、政府监管、信用、法律等八大基础性领域,以及专业服务业、航运服务业、医疗保健等重点服务业领域。对应这九种制度,自贸区已经基本形成了一些共同遵循的国际通行规则,其中贸易制度对应高度开放、投资准入制度对应宽松平等、金融制度对应自由流动、海关监管制度对应高效便捷、税收制度对应适度合理、政府管理制度对应事中事后、信用制度对应共享透明、法律制度对应完善层级高、重点领域管理制度对应专业开放。基于此,未来自贸区的深入发展,必须紧紧聚焦于这九大基本领域,不断推动实施细则和具体政策的出台,着力构建更为完善和细化的法规和政策体系。

4.要正确看待自贸区作用,自贸区数量与经济发展程度成反比。从国际自贸区发展趋势上看,经济发达的国家和地区更多依靠本国综合、便利的边境服务软环境促进经济发展,较少设立自贸区。以欧盟为例,过去10年自贸区数量总体上呈不断下降的趋势。但是,对于处于经济上升时期的国家或地区,往往需要更多地依靠特殊边境政策促进经济发展。对于未来中国经济增长和城市经济发展而言,并不是自贸区数量越多越好,不能简单地以不断扩大自贸试验区数量来促进城市经济发展、推动中国经济增长。事实上,发展自贸区的最好结果恰恰是将自贸区从一地一市推广到全国,并最终降低自贸区数量乃至消除自贸区。

深入实施“自贸区战略”是促进中国城市经济发展的主要举措

自贸区战略是未来相当长一段时间内推动中国发展的重要动力源,对于具体承担自贸区试验的城市而言,却面临着时间紧、任务重的困难。面临着既要完成好国家赋予的使命、又要抓住机遇加快自身发展的问题。根据国际上自贸区现行的通行规则和发展的基本经验,中国相关城市可以从以下八个方面入手,进一步加快自贸区改革措施的落地,加快推动城市经济的深入发展。

一是以法治保障作为立足之本,加快推动相关立法工作,积极建立起层级较高、层次分明、操作性较强的法律法规体系,为自贸区制度创新、政策探索、模式再造提供坚实的法律保障。

二是以减少干预作为活力之源,严格管住政府那只“闲不住的手”,充分发挥市场机制作用。市场的事最终让市场来决定,逐步建立宽松自由的贸易投资管理制度。

三是以有效监管作为守护之盾,通过“制度+科技”双重支柱,围绕信息透明共享、机构高效精简、机制科学合理的目标,建设高标准综合性监管体系。

四是以企业自主自律作为高效运行之核,充分尊重、相信企业的诚信、自治能力,充分发挥企业自主自律的市场主体作用,逐步形成一个完全自由化、自治化的制度创新特区。

五是自贸试验区建设应侧重将“首发优势”转成“先发优势”。评价自贸试验区是否形成了先发优势的标准有两个:第一,是否形成了自贸试验区在制度方面(尤其是服务经济制度环境)的领先优势,并基本形成投资者对自贸试验区所在城市的认可和依赖。第二,是否转化成为城市竞争力优势,自贸试验区所在城市的国际形象和国际地位得到切实提升。

六是围绕自贸区加快完善社会功能。为自贸区内的企业提供快捷优质的公共服务,打造极具吸引力的软环境,吸引各种要素进入,为国内外高端人才提供极具吸引力的医院和学校以及相应的国际化公共服务等。

七是积极发挥自贸区的“桥接”和溢出效应。在城市内部,要充分发挥自贸区的“桥接”作用,对区内区外可连通的产业(如金融等),在风险可控的前提下力争向全市扩展。在城市群层面,要积极发挥自贸区的溢出效应,积极促进自贸区服务功能向周边辐射,实现联动发展。

八是进一步加快自贸区经验的复制与推广。立足于可复制、可推广,加快将各个自贸试验区的积极成果采用设立法律、凝练成为全国性政策等方法,积极向全国扩散自贸区的制度红利,使更多城市能够尽早获得更多发展动力。

(作者单位为上海社会科学院)



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