巴黎协定:中国贡献了什么

□张中祥   2016-05-08 04:56:06


在参与国际气候变化谈判过程中,中国逐步从一开始的边缘配角向中心主角转变。中国作为负责任的发展中大国,在巴黎会议上给自己设立了一个很高的门槛

□张中祥

备受全球瞩目的联合国巴黎气候变化大会于2015年12月12日成功落下帷幕,最终一致通过了《〈联合国气候变化框架公约〉巴黎协定》。这个创造了史上前所未有的140多个国家领导人出席开幕式并发言的会议,经过两周的艰苦谈判所达成的协定,为2020年后全球合作应对气候变化问题指明了方向和目标,确立了以“自下而上”国家自主贡献的方式参与全球应对气候变化行动的承诺模式,坚持了中国一再强调且没有任何讨价还价余地的“共同但有区别责任”原则、公平原则和各自能力原则,就减缓、适应、资金、技术等各要素做出了相对平衡的处理。

协定的进步之处

1.全球减排目标明确。《巴黎协定》重申21世纪末实现2℃的全球温度升高控制目标,同时提出要努力实现1.5℃的控制目标,并邀请政府间气候变化专门委员会(IPCC)于2018年发布关于1.5℃目标的特别报告;到2050年后的某个时间点,使人为碳排放量降至森林和海洋能够吸收的水平;为实现该协定的长远目标,缔约方每隔5年重新设定各自的减排目标。

2. 各国适度提出指标。要求发达国家继续提出全经济范围绝对量减排指标,鼓励发展中国家根据自身国情逐步向全经济范围绝对量减排或限排目标迈进。

3. 发达国家要适度支援。明确发达国家要继续向发展中国家提供资金支持,2020年后气候资金安排将在2025年之前达成新的共同量化目标,并鼓励其他国家在自愿基础上出资。

4. 确立盘点制度。协定还建立了“强化”的透明度框架和从2023年开始以五年为周期的全球盘点制度,包含对减缓行动以及资金承诺等较为全面的盘点,促进未来各国逐步增强气候干预雄心,弥合实际气候行动与承诺的差距等方面。

5. 明确损失与损害机制。在该方面,协议明确了华沙损失和损害国际机制将继续进行,以回应发展中国家的诉求;但强调这一机制不会成为任何责任或赔偿的基础,以回应发达国家的担忧,尤其是美国。

总的来讲,《巴黎协定》是一份全面、公平、均衡、有力度的协定,具有里程碑意义。根据巴黎大会决定,2016年4月22日,联合国秘书长将举行《巴黎协定》的高级别协定签署仪式。2016年6月将启动《巴黎协定》特设工作组会议,启动协定生效前的各项筹备工作。2016年底还将在摩洛哥马拉喀什召开下次缔约方会议,继续就协定实施有关问题进行谈判。

中国参与全球治理

作为全球第二大经济体和最大温室气体排放国,中国为巴黎大会的成功作出了重要贡献。自1992年公约达成后长达20多年的谈判中,中国国家最高领导人首次出席全球气候大会,并在巴黎大会开幕式发言中全面阐述了中方对新协定的原则看法。在2015年12月11日巴黎大会谈判接近尾声之际,国家主席习近平应邀同美国总统奥巴马通电话,向国际社会发出了中美在气候变化领域加强合作、确保巴黎大会如期达成协议的积极信息。

在整个巴黎会议期间,中国代表团本着负责任和建设性态度参与谈判,与主要国家保持密切协商,就减排长期目标、资金、透明度、盘点机制等谈判中的关键问题,以中美、中欧、中法、中印和中巴等气候变化联合声明为基础,寻找可能被各方接受的方案,在南北方国家之间扮演了不可或缺的协调作用,促进了不同集团阵营的互信与共识。毫无疑问,巴黎气候大会是中国建设性参与全球治理的一次成功的外交实践。

全球升温控制目标之争

各种谈判场内外一般会充斥种种舆论造势、烟雾弹和政治“扯皮”,巴黎气候变化谈判也不例外。围绕全球温度升高控制目标是否确定为1.5℃的争论在谈判进入第二周就不断发酵。这时在2015年7月开始慢慢形成的,由欧盟、美国和79个“非洲、加勒比海和太平洋”国家组成并不断扩大的“雄心壮志联盟”也在高调开展舆论造势。中国和印度则不在其中。中国不同意把1.5℃作为全球温度升高控制目标也成为媒体焦点。

事实上,在国际气候变化谈判中,中国所扮演的角色长久以来备受瞩目。尤其是中国缺少对绝对排放量控制的解释,这也一直是各方关注的焦点。在不断变化的国内与国际大背景下,中国也在重新调整自己的立场和策略。在参与国际气候变化谈判过程中,中国逐步从一开始的边缘配角向中心主角转变。这表现在其关于2030年碳排放峰值的严厉承诺上。这在宣布之初是一个令人欣慰的惊喜。不管中国是否同意新协议中把1.5℃作为全球温度升高的上限,从上述角度来看,中国并没有拖后腿。

中国的承诺及其影响

在2009年12月举办的哥本哈根气候变化峰会上,一个主要分歧就是2050年的减排目标。中国不同意IPCC(联合国政府间气候变化专门委员会)提出的方案,却没有提出自己的主张。相比之下,早在此次巴黎峰会之前的2014年11月,中国国家主席习近平和美国总统奥巴马共同发表的《中美气候变化联合声明》中,就对外承诺2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。过去,中美两国在气候变化问题上互相指责对方为造成全球气候变化的元凶,以对方先承诺为自己承诺的前提;这次双方携手积极合作应对气候变化,被外界视为“意外之喜”。这份联合行动声明被认为是2014年在气候变化领域发生的头等大事,也为2015年的巴黎联合国气候大会如期达成新的广泛有效的2020年后全球气候新协议奠定了基础。2015年6月底, 按照2013年在秘鲁利马召开的联合国气候变化大会的决定,中国把到2030年左右使二氧化碳排放达到峰值并争取尽早实现的要求正式纳入向联合国提交的《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》文件中,并增加了到2030年,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%-65%的承诺。

但是,中国正处在工业化、城镇化、现代化过程中,面临发展经济、消除贫困、改善民生、保护环境、应对气候变化的多重挑战。在中国现有发展阶段和燃煤经济比例较大的情况下,尽管已在实施严厉的节能减排政策,中国碳排放量预计在2030年之后还会继续增长。即使中国信守在哥本哈根的承诺,自2016-2050年年均碳排放强度降低3%左右,其碳排放量在2040年才能达到峰值。承诺在2030年就达到峰值意味着中国需要至少提前十年实现现在的目标。

然而这个雄心勃勃的承诺并不足以实现在2100年全球地表温度升高不超过2℃的目标。要避免这一状况出现,中国碳排放量需要在2020-2025年之间就要达到峰值才可以,之后中国的排放量还必须以非常快的速度减少。因此,即使中国碳排放量在2030年就能达到峰值,后续必要减排似乎也难以实现。

显然,中国作为负责任的发展中大国,在巴黎会议前为使巴黎大会达成有雄心、有力度和全面均衡的协议做了很大的让步,给自己设立了一个很高的门槛。这就抬高了巴黎大会的期望,使得中国在巴黎谈判上让步的余地很少。事后回想,中国也许在巴黎会议前设立了一个比现在相对低的目标,继而在谈判的最后一刻提高承诺,这样在政治外交效果上或许会更好。要是这样的话,对于中国来说,最后作出的承诺可能大同小异,但是至少中国不会在巴黎会议上被媒体视为缺乏灵活性。这也表明,在对一个国家的承诺做出全面考量之前,就贸然对其进行评判的做法是不适宜的。仅凭谈判立场就直接得出中国在巴黎谈判期间的表现必然僵化顽固、缺乏灵活性或者拖后腿的结论,是非常不恰当的,甚至是愚蠢的。

中国无意在气候谈判中充当领导者的角色,更多是扮演与负责任大国外交战略相匹配的务实、合作者角色。这不失为中国的最佳选择。但中国会前已然付出很大,兑现协定的承诺需要付出的努力和代价也很大。在全球媒体聚焦、公众高度关注的峰会上,却被西方媒体报道为缺乏灵活性。中国可谓出力不叫好——舆论把中国已作出的承诺认为是理所当然,中国没有得到应有的认可。虽然中国在1.5℃等问题上最后也做了让步,展现出灵活性,但对中国形象已造成负面影响,伤害了中国的形象,这不能不说是一件憾事。因此,在今后的气候变化谈判中,中国一定要权衡好会前承诺和谈判筹码。会前承诺水平以能为谈判取得成功奠定基础为宜,同时也要留有余地,这样在全球媒体聚焦、谈判进入最后阶段时,通过展现灵活性,缩小分歧、凝聚共识,可最大化地提升中国的形象,增强中国的软实力。在巴黎气候大会获得的这些外交实践经验必将为中国更加积极主动地参与其他领域的全球治理提供重要借鉴。

(作者为天津大学管理与经济学部“千人计划”特聘教授,欧洲环境和资源经济学家学会中国代表)



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