巴黎峰会:一个崭新的里程碑

□邓梁春   2016-05-08 04:56:45


巴黎大会成果为全球绿色发展和低碳转型指明了方向性趋势,并为各缔约方以及各关键利益方的气候行动提供了重要的国际法律基础

□邓梁春

法国当地时间2015年12月12日,在巴黎北郊的勒布尔歇博览中心,《联合国气候变化框架公约》(下称《公约》)的196个缔约方以一致同意的方式,通过了具有历史意义的缔约方大会1号决定文件(下称“1号决定”)及其附件《巴黎协定》(两者共同简称“巴黎大会成果”)。巴黎气候大会圆满完成了德班平台谈判的授权,在新形势下秉承了包括“共同但有区别的责任”原则等在内的《公约》的重要原则,就长期目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点、以及国家自主决定贡献(INDC)进程和强化2020年前行动等内容,取得了较为全面、平衡、公平、合理、且具有法律约束力的成果。

巴黎会议是哥本哈根会议以来国际气候谈判最重要的节点,是自华沙会议确立INDC进程以来,以“自下而上”模式推进国际气候治理的里程碑,巴黎大会成果也为全球绿色发展和低碳转型指明了方向性趋势,并为各缔约方以及各关键利益方的气候行动提供了重要的国际法律基础。

全球目标与2℃共识

全球气候行动的主要目的,在于解决气候变化及应对变化所带来的问题。《公约》为国际气候行动制定了目标,即“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”。然而作为减缓气候变化的温室气体减排方面,《公约》没有规定温室气体浓度控制的具体水平,也没有针对以全球变暖为主的气候变化过程,提出具体的温升控制目标。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第五次评估报告,对气候变化进行了迄今为止最为详细的评估,但也难以从科学上认定升温到何种程度是不可接受的;同时报告根据四个典型浓度路径排放情景,也仅是针对未来,给出不同模式基于相应情景的累计碳排放量、CO2浓度和温度变化的模拟结果。

在科学认知的基础上,国际气候制度不断促进相关政治决策的形成,也在完善着全球气候行动的具体目标。随着对气候变化认知的提升,越来越多的国家以及《公约》外的众多重要利益相关方认为:《公约》具有愿景性质的最终目标(包括其描述性的减缓目标),只有经过具体化之后才能够有效实施,指导各国开展力度充分的行动,国际谈判也在该议题上不断进展。

2009年达成的《哥本哈根协议》虽不具有法律效力,但是提出了“与工业化前水平相比的全球平均气温上升幅度维持在2℃以下”的目标,同时不加时限地提出“争取尽快实现全球排放量和国家排放量达峰”;另外还提出要在2015年前依据《公约》目标评估执行情况。上述要点为2010年的《坎昆协议》所确认,2℃温升控制目标的政治共识最终形成,并进一步提出努力确定全球排放达峰的时间框架和2050年大幅减排的全球目标,授权开展关于长期全球目标充分性及其实施整体进展的周期性评估,并决定开启第一次的2013-2015审评,以期参照包括1.5℃温升幅度在内的信息,考虑加强全球目标。

然而,关于共同愿景的谈判最终缺乏众多缔约方的关键共识,未能就全球排放达峰的时间框架和中长期减排目标达成一致。多哈会议作为“双轨谈判”的收官会议,其成果文件虽然提及IPCC研究成果,但并未援引其中具体的全球减排目标和国家集团减排建议,仅仅包括了2℃温控目标和意向性实现全球排放尽早达峰的陈述。全球目标仍具有很大的抽象性,也反映出众多国家难以接受以“自上而下”方式为其设定减排目标,而“自下而上”自主提出减排允诺的方式更契合了当时的政治经济格局与排放发展形势,国家自主决定贡献进程成为缔约方最终形成共识的政治选择。

1.5℃目标意外通过

多哈会议之后,全球长期目标继续在《公约》框架下讨论。根据历次会议的相关决定,缔约方在《公约》两大附属机构——执行附属机构(SBI)和科学与技术附属咨询机构(SBSTA)下成立联合联络小组,并通过结构性专家对话的方式,结合IPCC第五次评估报告最新成果以及其他重要的投入信息,就2℃长期目标能否实现《公约》最终目标的充分性、以及长期目标实施的整体进展,开展了第一次周期性的2013-2015审评。此外,审评中还讨论了制定长期目标的顶层考虑因素,并且根据可获得的最佳科学评估的各种信息、包括相比工业化前升温1.5℃的情况,考虑进一步加强长期目标。在巴黎气候大会上,长期目标议题成为国际社会广泛关注的焦点话题。各缔约方对于如何将其体现在巴黎大会成果中更是分歧显著,尤其是关于温升幅度控制的力度,焦点主要集中在2℃目标是否应当进一步提升至控制在1.5℃以内。

在大会之前以及谈判之初,国际社会对于1.5℃目标虽然有较大期望,但是却没有充分的信心。部分发展中国家强调气候雄心至关重要,甚至指明1.5℃的立场为其谈判红线,积极推动修订温升控制幅度的长期目标。一些小岛屿的发展中国家、不发达国家、及部分非洲国家等,面对气候变化的风险和脆弱性很高,已经受到众多负面影响。部分国家态度非常坚决,认为巴黎大会成果应当明确指出2℃目标不足以实现《公约》的最终目标,在新案文中坚持要将温升控制在1.5℃。同时,为了实现气候安全目标必须大力减排,但是相关的排放差距不仅短期内迟迟无法缩减、且预期在中期仍将持续存在。众多国际非政府环保组织对此深感忧虑,也大力支持1.5℃目标,希望由此全面提升全球雄心。另一方面,部分国家考虑到当前关于温升1.5℃的科学评估还相对缺乏,尚且存在重大的科学认知差距,并且担忧过于严格的温控目标会对其社会经济产生重大冲击;或者认为当前全球行动的重心应当聚焦于提升行动和支持的力度,从而确保实现2℃温控,而不是不切实际地采纳几乎不可能达成的1.5℃目标。由此,这些国家认为,巴黎大会成果应当沿用2℃共识,1.5℃目标则需要进一步的科学评估和政治考量。

谈判过程艰难

巴黎大会第一周,由于各方谈判人员无法就2013-2015审评达成一致,所以议题不得不提交缔约方大会,成为SBI和SBSTA在结束工作之时少数尚未解决的三项议题之一。巴黎会议第二周,巴黎会议大会主席法国外长法比尤斯亲自上场,主持巴黎委员会这一开放式讨论平台,力求以公开透明的方式促进全体缔约方参与,以便全盘通过一揽子协议。之后,谈判被划分为几个非正式工作组,平行地对交叉性议题征询意见。每组委派来自两国的部长们促成高级别讨论和协调,进行所谓关键议题高层磋商会,同时还辅以双边和多边的非正式围拢磋商,各方也更为坦诚地沟通各自的红线与底线,并向大会主席国相继交底。

在第二周的谈判进程中,正式浮出水面的“雄心壮志联盟(High Ambition Coalition)”也引起了较为广泛的关注。这是一个包括发达国家和发展中国家的广泛联盟,其成员国主要包括来自非洲集团、加勒比海域和太平洋海域的国家、以及欧盟和美国、加拿大和澳大利亚等伞形国家,甚至作为发展中基础四国之一的巴西也加入了该联盟。“雄心壮志联盟”对巴黎大会成果有几大谈判立场,其中最主要的就是设定一个更有力度的长期目标(1.5℃)。这一立场在最后的谈判节点产生了较大的影响,不仅在道德伦理高度上使得关注最脆弱国家和人群的立场获得了广泛的共鸣,而且成为关于提升气候雄心的最简单、最直接、甚至有些以偏概全的表现,由此也成为相关缔约方所不得不加以考虑甚至是妥协的诉求。

在谈判的最后关头,1.5℃目标、资金安排以及CBDR原则在关键要素中的体现,这三项挑战成为文案磋商到最后的焦点,也是几大政治集团互相掣肘、各有所需和共同妥协的核心。由于1.5℃目标并没有以不留余地和直截了当的方式突破重要谈判方的核心红线,“雄心壮志联盟”所营造起来的道德舆论已经转化为势不可挡的谈判压力,关键时刻各重要谈判方都信守必须要达成巴黎协议的最高使命,对1.5℃目标的反对和犹豫迅速崩溃或者被淹没。由此,模糊的科学认知全然让位于任性的政治妥协,长期目标成为最后关头最顺利达成一致的议题。最终,“坚守远低于2℃”和“寻求实现1.5℃”同时得以确认,一起写入《巴黎协定》第2条的长期目标之中,并在“1号决定”中也得到相应体现与新的谈判授权。这也印证了曼德拉的那句话:“世事落定之前,均显遥不可及。”

解读成果的长期目标及发展

经过巴黎峰会,国际气候制度首次正式将1.5℃温升控制作为长期目标之一,而不再仅仅停留于其进行进一步评估,充分体现了《公约》的审慎原则(又称预防原则),也表明国际社会对于气候变化的风险管控和政治意愿得到强化。

为了实现上述温度目标,《巴黎协定》第4.1条对于温室气体减缓做出规定,缔约方致力于实现全球排放尽快达到峰值,并承认发展中国家达峰需要更长的时间,随后需根据已有的最佳科学认知迅速减排,并于2050-2010年间某一时点上实现近零排放。由此,国际气候制度首次引入了近似于“碳中性”或者“净零排放”的概念,并且以较为粗略的线条勾勒了全球排放路径。同时,条文对科学认知的援引秉承了与IPCC评估的关联,且为进一步细化全球排放路径,甚至是排放空间继续埋下伏笔。

此外,第4.4条已经定性地将发达国家与发展中国家应当制定整体经济的绝对减排目标的义务界定出来,不管案文最终修改时shall和should会体现多大不同的法律效力,但《公约》附件内外国家以往在广度、深度和法律效率上均有所区别的减缓行动,已经采取“以时间换空间”的方式,将会逐步过渡到所有国家提出各自的目标与行动,且这样的承诺还将逐步面临统一的法律约束力与透明度要求。如果将减排义务的这一新的定性规定纳入到全球排放路径控制之下考量,尤其是考虑到当前排放最高的大国在全球排放份额中所占到的绝大部分比例以及各大国较为凸显的能力,那么全球排放路径的清晰对于各国未来贡献目标的影响无疑也是巨大的。

“1号决定”还回应了2013-2015审评的报告建议,邀请IPCC于2018年提供一份特别报告,给出全球温升1.5℃的各种影响以及相应的全球温室气体排放路径,也包括评估上文所述实现1.5℃目标所需的减排水平。同时,“1号决定”决定于2018年在缔约方之间组织一个引导性对话,以便对各国行动总合效果相对于实现《巴黎协定》第4.1条所载长期减排目标的进展进行盘点,并通报各缔约方,以利其编制国家自主决定贡献及相应所需提交的必要信息。

值得一提的是,虽然条文用词仅仅是“注意到”,但这也等同于以具有法律效力的方式认识到,当前以INDC进程为特征、以“自下而上”模式推进国际气候制度构建存在力度上的不足。认识到问题就需要启动相应的程序以提出解决方案,这就为审评各国INDC以及随后的可能调整留出了必要的余地。同时,条文也是缔约方大会决定中首次间接提出科学评估中近似于“碳预算”的概念和数据,为《巴黎协定》于2020年开始实施前的谈判埋下了伏笔。

(作者为世界自然基金会项目顾问)

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