全球治理与开放型经济

□ 卡洛斯·马格里诺斯   2016-05-08 04:56:13


二十国集团不断发展的议程,以及众多倡议和过去几年成立的新机构,如金砖国家的新发展银行、亚洲基础设施投资银行以及其他类似机构,表明政治领导人对于新出现的全球新秩序的理解和承诺,以及对于提升和加强现有全球治理机制的需求,其意在解决全球公共产品供给不足的问题

□ 卡洛斯·马格里诺斯


2015年7月21日,上海,金砖国家新开发银行开业仪式系列活动举办。CFP供图

现代全球治理机制能够从战略上专注于极少数将全球公共产品作为全球政策成果的问题。

那么全球经济究竟是如何运转的?一种可能的答案是,作为一个整体,世界并非完全缺乏公共产品的供应。的确,在一定程度上,国际社会获得了实际上并不存在的全球政府带来的益处。

全球社会已经从更为富裕和强大的国家领导中获得了这一关键的政府服务,尤其是在二战之后(不一定始终为实现这一目标而合作或协作)。这些国家在为达成这一目标而成立的多边机构和国际组织网络提供的框架下密切合作。

全球治理与全球公共产品

世界各国政府目前普遍认为公共产品的供给对于建设具有凝聚力的社会和发展具有竞争力的经济至关重要,而确保这类供给是其最重要的职责之一。

任何社会都需要公共产品才能够正常运转。基础教育(公共知识)、医疗卫生宣导、国家安全和司法管理等都属于基本公共产品范畴。

公共产品的必备条件是非竞争性和非排他性,也就是说,一个特定的个人消耗公共知识、医疗和基础教育并不会降低这类产品对其他人的可用性,而且人们获取这类产品不会受到价格或其他障碍的限制。

相关理论表明,在这种条件下,私营企业家对于生产这类供广大民众免费获取的产品的动机较低。这意味着,如果放任这一市场自由发展,那么这些产品的供应势必会不足。

这就是公共产品必须由公共部门提供的原因。私营部门只有在至少能够打破上述两个条件之一时才会更积极地进入这一领域。例如,通过收入机制、补贴或税收优惠等手段为这些产品中的一些产品“定价”。

因此,国家、省级和市级政府必须重视公共产品的提供,以确保人人享有平等的机会、安全和权益。

笔者认为,上述原则同样适用于全球社会。这一想法非常简单,主要包含全球公共产品供应对于确保一体化程度不断提高的全球社会,尤其是全球化经济的正常运转至关重要的观念。

这表明国际社会需要解决这类全球层面亟需的产品的供应问题,从而促进不同文化、传统和文明之间正常互动,支持其努力建设现代的国际社会和日益一体化的全球市场。

全球公共产品至少包含以下类别:和平与跨境安全,以打击国际犯罪;国际司法的权益与管理,例如,帮助防止和解决种族冲突、保护人权等;国际协作抗击流行病(如艾滋病);国际金融稳定;国际自由与公平贸易;知识传播;环境的可持续性。

如果我们有机会在未来的同一时间同时实现一个具有凝聚力的国际社会和一个具有竞争力的全球经济,那么这些全球公共产品的充足供应至关重要。但是,与在国家、省级或市级的情况不同,没有一个能够提供这类产品全球政府。换言之,某种形式的全球治理的出现是为了应对全球政府的缺乏。

该机制虽然并不完善,但在上个世纪的大半时间中顺利实施,直到产生该机制的外部条件发生重大变化,导致某些全球公共产品长期供不应求。

这些框架条件的变化如下:在没有减少世界各地潜在军事冲突重要性的前提下,辩称大规模战争的重要性已经在过去50年中下降,至少征服新地域和保护边境的行动已经被为其国民提供经济发展所取代,后者是大多数政府主要关注的方面。

经济发展被当今大多数国家政府视为一个合法性来源。人们通常认为,它与开放型经济和自由、公平的市场,以及不断动摇商业模式和生产系统的颠覆性技术变革密切相关。

全球连通性不断加强,目前连接总量已超过60亿。预计将在未来几年实现另外60亿连接,其中大部分来自发展中国家。

在过去15年中,全球经济见证了以亚洲尤其是中国为首的新兴经济体(EE)快速增长。新兴经济体过去几年对世界GDP贡献超过50%(以购买力平价(PPP)计算)。而在2000年,这一比例仅为37%。

新兴经济体的增长模式带动了一大批新的全球中产阶层(GMC)的出现。中产阶层系指每天生活支出相当于10-100美元的群体。相关统计表明,2010年,54%的全球中产阶级居住在发达国家(欧洲、美国和日本),总数约为18亿;预计到2020年,同样比例(54%)的人口——届时将增加至32亿——将生活在亚洲的新兴国家。

自然与人类累积的生产技术之间的平衡正面临被破坏的危险。根据不同报告估计(世界自然基金会《地球生命力报告》),早在2008年,我们的生产系统便需要1.5倍的地球自然资源——以其正常再生产速度,才能满足全球生产系统的需求。

这些颠覆性变化使得现有的多边机构和国际组织网络承受重压,令上世纪传统的全球治理机制面临压力,并导致出现全球公共产品长期供应不足的局面。目前,后者仍未改善,但新的条件使得这类产品的供应更吃力和复杂。

在这种背景下,许多领导人决定努力调整半个多世纪前成立的、现有机构的任务与工作方法。除了良好的初衷外,他们的努力似乎不够。

其他领导人和国家认为,在重新设计现有机构的同时,还有必要建立一套新的多边组织和机制,以补充现有的组织和机制,并有效应对新时代的需要。

二十国集团不断发展的议程,以及众多倡议和过去几年成立的新机构,如金砖国家的新发展银行、亚洲基础设施投资银行(亚投行)以及其他类似机构,表明政治领导人对于新出现的全球新秩序的理解和承诺,以及对于提升和加强现有的全球治理机制的需求,其意在解决全球公共产品供给不足的问题。

如同过去一样,全球治理机制比以往任何时候都更需要提供一个替代物,以取代那个并不存在的全球政府。

开放型经济的全球治理

作为全球经济“指导委员会”的二十国集团,可以将其初步目标放在金融领域(包括金融基础设施)、贸易与环境领域,从而促进创造就业机会、出口和改善人民生活条件。

这些领域的全球公共产品必须满足两个条件。一是确保惠益真正公开(或消费上的非竞争性和非排他性);

另一个是惠益几乎覆盖所有国家和民众(考虑到不同的社会经济群体)。此外,它甚至还应造福子孙后代。

全球治理机制应能跨越“公共产品”(包括纯公共产品、混合公共产品、准公共产品、公同资源和特殊商品)和相关外部效应发挥作用。

此外,它还应能够提出解决方案,解决全球范围内的市场失灵和联合行动问题,如同政府在国家层面的做法。为此,全球治理机制必须改善合作条件,通过进一步制定标准、规范并提供明确的(财政等)激励措施避免在全球公共产品提供上出现所谓的“国家失灵”(通常在国家层面,政府失灵会加剧市场失灵)。

这些现象表明二十国集团正步入生命周期的下一阶段。

考虑到二十国集团已经在全球金融稳定方面取得的成就,即将其视为一种全球公共产品,他们或许希望从“生产链”的角度探讨这一问题,致力于通过如国际协定、制度或标准等“中间公共产品”推进“最终全球公共产品”的供应,包括环保、贸易和知识传播等。

1.全球经济的现状。全球经济格局由几种力量共同形成。全球性冲击、中长期趋势以及区域和国家的具体因素使得我们要应对的局势纷繁复杂。同时,不确定性和波动性令合作和政策协调显得极为迫切和格外困难。

在各种全球性冲击中,首当其冲的应是油价持续走低(尽管上一个季度出现反弹)以及更普遍的大宗商品价格的下跌。虽然油价走低将使石油进口国受益,但无疑将会引发许多石油出口国的危机。总体而言,油价下跌将促使相关机构略微调高全球经济增长预测。

趋势分析表明,一些发达经济体(以及部分新兴市场)仍在处理金融危机的遗留问题,包括高水平的私人和公共债务以及较低的中期增长预期。

在那些通胀低于目标——有些仍在继续下滑——而其宽松的货币政策方案已然表明其解决这一问题的能力有限的国家,这种情况尤其令人担忧。

新兴经济体过去几年中(近期的巴西与俄罗斯)表现出的相对放缓的增长模式导致人们下调对中期增长率的市场预期;而发达经济体的结构性因素,如人口老龄化和全要素生产率低下可能会拉低潜在的产出增长并降低目前的投资水平。

区域和国家的特定事件,类似于上述发展趋势,导致过去几个月主要货币的汇率发生重大变化,导致遭受宏观经济困难和政策空间较少的国家的问题加剧。

这些事件促使有关机构预测,全球经济今年增长率为3.3%(略低于先前的预测),其中发达经济体预计增长2.1%,新兴市场和发展中经济增长率预计为4.2%。

发达经济体的表现低于此前的预期,主要是受美国第一季度增速意外放缓拖累。令人奇怪的是,去年第一季度也出现了同样情况,当时我们认为这种表现非比寻常。基本的经济驱动因素,如劳动市场条件和工资水平、住房市场表现、财务状况和燃油价格等也是如此,这些因素也推动消费和投资增加。

如果印度能够清除商业障碍、改革农业部门并促进基础设施投资,则印度的增长率将对新兴市场的表现和世界产出做出重要贡献。

2.面临的挑战。在金融危机爆发超过七个年头的今天,全球经济仍举步维艰。全球增长不均衡,且弱于预期。提高实际和潜在产出需要支撑与结构性改革并举。发达经济体将不得不继续宽松的货币政策以支持其经济活动,试图提高通胀率至既定的目标。此外,其将在可行的情况下,放宽短期财政政策,以增加基础设施投资。公共负债较高的经济体应注重实现经济活动与财政整顿之间的有效平衡。

在结构性改革方面,发达经济体和新兴市场都将需要提高生产力和消除发展瓶颈。通常没有更多宏观经济政策空间支持国内需求的新兴市场,因此必须尽其最大努力使结构改革发挥最大效用。为改善长期增长前景,有必要通过改革税收制度和明确开支优先事项等手段重新制定财政政策。

据计算,2010-2025年,大约一半的全球GDP将由440座城市创造(其中95%为我们过去不太谈及的发展中国家的中小型城市)。米兰、苏黎世和马德里仍将非常重要,但它们对于促进未来增长的贡献极有可能不如阿雷格里港、瓜纳华托、艾哈迈达巴德或天津。

就目前的发展趋势来看,到2020年,人口和技术变化将造就一个非常特殊的劳动力市场。企业的用人缺口将达8500万,并需要在大学毕业生或接受过职业培训的工人中寻找适合的人才与技能,同时,约有9500万低技能工人将面临失业。

还有许多有望在未来十年成为“重大突破”的新技术趋势,包括基因组学、机器人技术、能源存储和可再生能源、3D打印、云计算与知识型工作的自动化等。这些新技术的出现将对企业和社会产生巨大的潜在破坏性,且可能是重大突破的根源。

所有这些趋势,无论是过去的或是未来的,都有助于减少国家之间的生活水平不均衡。毫无疑问,如果回顾20年前的情况就会发现,法国或德国的生活标准高出中国或印度的20倍,而今天,这一差距至少已经减少了一半。这种全球贫富不均的降低主要得益于促使市场整合的力量。

值得注意的是国家内部的贫富不均现象一直呈上升趋势,尽管许多发达经济体在金融危机爆发前大多经历了一段稳定的时期。

因此,在减少全球贫富不均方面的进展可以被视为喜讯,但前提是其益处未被不断加剧的国家内部不平等抵消。

在这种背景下,二十国集团机制计划开始其生命周期的一个重要的新阶段。在笔者看来,这将是二十国集团的第三个阶段(虽然更为复杂和详细的分析可能会导致阶段的数量增加,主要是因为存在许多相对次要的变化),其中前两个阶段是伴随着全球金融危机而生:第一阶段始于1999年,当时泰铢贬值引发东南亚金融风暴,之后危机蔓延至俄罗斯和巴西,对世界市场产生重要影响;第二阶段出现在全球经济遭受了近80年来最严重金融危机(2007/2008年)打击的最低谷时期,其标志为国家元首和政府首脑峰会。

第三阶段即将开始,这一阶段并非因爆发新的金融危机所致,而是提高全球增长水平和质量的雄心的产物。我们希望二十国集团能够在不降低效率和承诺的情况下秉持并调整其工作方法。虽然二十国集团存在诸多缺点,但它仍然是21世纪全球治理领域最重要的创新。

(作者为全球中小企业联盟主席、联合国工业发展组织前总干事、中国人民大学重阳金融研究院外籍高级研究员)


2015年5月5日,记者探访福特汽车公司在美国密苏里州堪萨斯城的Claycomo组装厂,机器人在组装汽车。CFP供图

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