新型城镇化需“返璞归真”

2016-05-10 04:51:38


中央提出“推进以人为核心的新型城镇化”,既是尊重规律与回归常态的城镇化新战略与新政策,更是返璞归真与螺旋式上升的城市化新思想与新理论

□ 倪鹏飞


2015年9月27日,福建省福州市,俯瞰闽江畔的福州城市绿化和蓝天。CFP供图

中央近两年来提出“推进以人为核心的新型城镇化”,这既是尊重规律与回归常态的城镇化新战略与新政策,更是返璞归真与螺旋式上升的城市化新思想与新理论。新型城镇化是迈入城镇化的新常态,更是回归城市化的正常态。

传统城镇化是对古典城市化的叛逆和背离

改革开放后,伴随着工业化的加速,中国城市化水平也开始不断提升,基于城市化的巨大意义、人口及空间大国的国情,以及其他发展中国家推进城市化过程中出现“城市病”等问题,国家提出:走中国特色的城市化道路,用特色城镇化取代经典的城市化。目的是为了通过发展小城镇,减轻大城市的负担,避免大城市病,进而联系并带动广大农村发展。改革开放30年来,中国演绎了波澜壮阔的城镇化进程,也有力地支撑了中国经济的增长。1978年-2013年,城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点;城市数量从193个增加到658个,建制镇数量从2173个增加到20113个。城市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善,教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提高,人均住宅、公园绿地面积大幅增加。

但是,过去的城镇化,以经济发展为中心目标,以外向型工业化为中心动力,以地方政府为主导,以土地为主要内容,以规模扩张作为发展方式,以物质资本大量投入为驱动要素,已不可持续。正如在文字上将“市”改掉一样,它在实际中要么只强调了城,要么是城与市分离。这样,不但没有实现克服城市病和带动农村发展的目标,还由于其偏离了城市化的合理轨迹,给中国城市与乡村带来更严重的问题。

第一,只化地:土地过度城市化。城镇建成区面积是描述土地城市化的重要指标。1981年中国建成区面积为7438平方公里,2012年为45566平方公里,增幅512.63%,即新增建成区面积是原来的5倍。相应的城市密度从1978年的每平方公里2.32万人,下降到2012年的每平方公里1.56万人,每平方公里净下降0.756万人,土地城市化严重过度。一些地方过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,既加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源,威胁到国家粮食安全和生态安全,也加大了地方政府性债务等财政金融风险。

第二,不化人:人口不完全城市化。户籍人口和常住人口城市化率的比较,可以反映人口城市化的状况。1978年城镇人口(常住和户籍人口)城市化率为17.92%;到2012年,常住人口城镇化率已达52.7%,但是享受均等公共服务的城市户籍人口仅仅达到36.2% ,2012年仅接近为1978年的2倍;常住人口城市化率增幅为193.36%,户籍人口城市化率的增幅为96.93%,2012年不到1978年的1倍。人口不仅存在半城市化,与超过4倍的土地城市化相比,人口城市化严重滞后。

第三,只化城:出现大量“空城”。空城是一些地方的政府追逐不正确的政绩观,仅仅注重建设城市表面的基础设施,受土地财政的驱使,与追逐开发利润的房地产开发商联合,一味进行大规模的住房开发。2014年,据《21世纪经济报道》记者调查,全国超过70座通高铁的新城沦为空城。2015年,作者在东北某城市调研时也发现,在其人口处于下降状态的情况下,该市同时在原城市的东西南北各开发了一个新城,导致建成的新城成了空城,没建好的新城出现停工和烂尾。

第四,不化市:出现大量“鬼城”。 2014年,某市场化研究机构根据住建部的占用地标准——每1平方公里建成区容纳1万人口。设定城区人口每平方公里低于5000人,且短期内难以超过5000人的,作为问题“城”的临界值,发现目前许多城市处在临界值以下,存在着不同程度的空城、鬼城等问题。如果考虑一个城市里的不同区域,应该有更多城市存在着区域性的空城和鬼城现象。比较严重的有:二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。

第五,政府化:政府主导城市化。政府代替作为市场供给主体的企业和需求主体的家庭进行资源配置,政府控制土地和资金供给需求与价格,控制着劳动力的流动与价格及其公共服务。一方面,政府垄断土地进行直接经营,通过卖地和造城获取土地收益;另一方面,不愿给进城后为城市做出税收贡献的居民提供必须的公共服务。由此,导致人口半城市化、土地过度城市化以及大量空城、鬼城出现。

第六,不同化:出现大量的“病城”。首先,整体上城市基础设施建设和公共服务的提供速度赶不上城市人口的增加速度,即“化城”与“化市”赶不上“化人”,也将带来“城市病”。其次,城市居民在空间上的职住过度分离也将导致“城市病”。一些城市在某些区域只注重居住功能,建成规模巨大的居住区,忽略产业交易功能,成为名副其实的 “睡城”;在另一些区域只注重产业功能,没有居住区的规划和建设。职住分离导致城市人口在不同区域潮汐性流动。最后,不同行政级别城市之间公共服务差异分布,导致人口向大城市过度聚集,带来“大城市病”。

新型城镇化是新古典城市化

为纠正传统城镇化对经典城市化的偏离及其带来的问题,中央提出发展中国特色新型城镇化。其基本原则是:“以人为本,公平共享;四化同步,统筹城乡;优化布局,集约高效;生态文明,绿色低碳;文化传承,彰显特色;市场主导,政府引导;统筹规划、分类指导。”这一新型城镇化模式和道路是对经典城市化的返璞归真和螺旋升级。这一模式和道路,首先重回经典城市化的四化内容,其次增添了经典城市化所没有的与时俱进的新内容。

第一,把“化人”放在核心位置,推进以人为本的城市化。实现人口从乡村到城镇的迁移与人口从农民到市民职业身份转换同步推进,让迁移到城市的居民能够在城市里“住有所居”、“学有所教”、“老有所养”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“病有所医”,同时享受到城镇现代化的公共基础设施环境和服务,拥有一个良好的居住和空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境、清洁高效的生产环境。

第二,对“化地”提出了新的标准,推进集约紧凑的城市化。根据资源环境承载能力,优化城镇与乡村聚集区的布局,提升城市和乡村集聚区的人口密度;在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口,促进城市产业布局的集群化和城市土地利用的集约化。严格控制城镇建设用地,充分利用地上地下城市空间;严格划定永久基本农田,合理控制城镇开发边界,优化城市内空间结构,促进城市紧凑发展,提高国土空间利用效率。

第三,把“化市”作为主要内容,推进产城融合的城市化。产业是广义的市场,“化市”即发展私人部门的产业和公共部门服务,这是城市化的主要内容;城市建设是这一内容组成本分,也应围绕这一内容,针对传统城镇化不重视”化市”或者”化市”与”化城”脱节的问题加以改进。新型城镇化将“化市”与“化城”融合发展,以城市为基础,承载产业空间和发展产业经济,以产业为保障,驱动城市更新和完善服务配套,可以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展。城市有产业支撑,可以避免 “空城”;产业有城市依托,可以避免出现“鬼城”。

第四,让市场“自化”发挥主导作用,推进政府善治下的城市化。针对政府主导的传统城镇化带来的诸多问题,新型城镇化应坚持使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。政府应着力创造适宜的硬件和软件环境,包括完善市场机制。一方面,便利市场主体流动,使其空间偏好得以显示;另一方面,兼顾国土空间利用的“效率与公平”。因此,政府的主要职能是:第一,顺应和利用城镇化发展规律,对城镇化进行前瞻性科学规划;第二,建设辖区范围内的一体化公共基础设施;第三,为不同区位的居民提供均等化公共服务;第四,为在不同空间区位活动的企业和居民提供公平、公正、均等、统一的规范化制度环境。使城市化成为市场主导、自然发展的过程,成为政府引导、科学发展的过程。

第五,把“化城”放在辅助位置,推进具有个性特色的城市化。鉴于传统城镇化过度强调建城,导致大量的“空城”、“鬼城”、“睡城”以及千城一面的“同城”等问题,新型城镇化不应过于强调“化城”,即城市建设中的物质的和硬件内容;而是强调根据不同地区的自然历史文化禀赋,体现区域差异性,提倡形态多样性,防止千城一面,建设记住家乡情愁、传承文化脉络、反映地域风貌、渗透民族特点的美丽城镇。

第六,把绿化放在突出位置,推进绿色低碳的城市化。鉴于传统城镇化带来严重的环境污染和生态破坏,新型城镇化在经典城市化基础之上提出:把生态文明理念全面融入城镇化进程,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用土地、水、能源等资源,强化环境保护和生态修复,减少对自然的干扰和损害,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。


2016年1月20日,上海,航拍山寨版“五角大楼”,大面积闲置如“鬼城”。CFP供图

第七,把空间优化纳入考虑范围,推进倾斜平坦的城市化。针对传统城镇化基础设施和公共服务向大城市倾斜导致城市病、城市体系规模失衡等问题,新型城镇化强调优化城市的空间布局。在城市规模和城市间发展关系方面,走大城市、中等城市、小城市和小城镇协调和联合发展的城市集群化和网络化发展道路。一方面,根据区位、交通、资源、环境、要素、市场条件,按照边际成本等于边际收益的原则,在不同的区位建设不同规模的城镇;另一方面,通过基础设施网络联合起来形成群、圈或带,让空间上接近的若干大城市、中等城市、小城市和小城镇紧密联系起来,以便互相补充、相互配合,使处在城市群或城市带的每个城镇都能享受到城市群的外部经济发展红利。

第八,把同化作为重要原则,推进统筹协同的城市化。针对传统城镇化在推进过程中内部及外部各种关系的失衡和偏颇,新型城镇化,不仅需要统筹好化人、化地、化城、化市,使其有可能回到合理同步的轨道,而且要重视城市化与新型工业化、信息化、农业现代化的合理关系。应通过政策引导,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

结论与启示

第一,城市化的理念。城市化要“市场主导、政府引导、五化同化、化人为本”。“市场主导、政府引导”是指,在政府政策的引导下,通过市场主体的自由选择,实现“化人、化市、化城、化地、化绿”的城市化。化人为本即实现人的城市化是核心,其他四化都应围绕这个核心有序推进。“五化”同化即在推进城市化过程要“统筹兼顾,协同推进”。各类城市应该统筹兼顾,新城必须有产业,开发区也需要有一定的居住区。当然,这个协同和兼顾不是绝对,在有些城市可能先化地、化城,后化人和化市,有些地方可以相反,有些地方可以在其它方面有所偏重。

第二,可持续的理念。城市化不只包括“五化”。城市是一个复杂的巨大系统,是一个像人一样的生命有机体。一个生命力旺盛的人,不仅有强健的身体、聪明的智商、优秀的情商,还有高尚的灵魂。城市和城市化发展也是,一个生命力旺盛的城市,应具备可持续的竞争力。因此,推进城市化和城市发展,除了营造宜居和宜商环境外,还应创造和谐的社会、多元的文化、优良的生态、科技创新及其开放互联的环境和条件。

第三,人本化的理念。推进城市化需要依靠人,推进的最终目标也是为了人的幸福快乐、素质提升和自由绽放。在城市规划、建设和管理中,应始终将人放在核心位置和本体地位。

(作者为中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任、研究员)


深港大亚湾核电站的生物圈。大雨过后,一群白鹭落在核电站外的一片草地上觅食,惊扰声起,白鹭应声飞走。CFP供图

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