城市群:中国发展主引擎

□ 张学良   2016-05-08 05:02:30


要促进城市群的良性发展,就需要进一步推动人口居住、通勤就业和产业布局的同城化,建立多规合一的规划体系,统筹规划城市的地理、行政和经济边界

□ 张学良

改革开放以来,中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市建设成为现代化建设的重要引擎。同时,在空间上也逐步形成了处于不同发展阶段的城市群历时性共存这一新型城镇化的空间主体形态。如何更好地进行城市群、都市圈以及经济带建设,需要在新形势下做进一步的深入讨论。

正在崛起中的城市群

城市群已经是经济活动、社会活动的中心。在未来的发展当中,国家和地区的综合竞争力将很大程度上取决于城市群的发展状况。在国际范围内,经济活动以及人口的分布越来越集中在某些特定区域。根据世界银行2009年的报告《重塑世界经济地理》,全球一半的生产活动聚集在仅占全球大约1.5%的土地面积上;在美国,2.43亿人口集中在占全国总面积3%的土地上;在日本,3500万人口拥挤在东京这块不足日本总面积4%的土地上,财富也主要集中在太平洋沿岸城市群。这些区域是全球生产效率最高的城市区域。通常认为,在全球范围内已经形成五大城市群,包括以东京为中心的太平洋沿岸城市群,以芝加哥为中心的北美五大湖城市群,以纽约为中心的大西洋沿岸城市群,以伦敦为中心的英国城市群,以巴黎、阿姆斯特丹、布鲁塞尔等为中心的欧洲西北部城市群。

在中国,区域经济正在由行政区经济向城市群经济转变,经济活动大都集聚在中心城市,以及中心城市周边的城市区域。首先,以城市群为核心的空间格局在中国已经初步形成,特别是长三角、京津冀、珠三角等城市群已逐渐成熟。其次,中国的区域经济发展已经从省域经济向城市群经济转变,城市群逐步突破省域边界,实现跨行政区域协调发展。第三,中国的区域经济由原来的板块经济向城市群经济转变。2013年,中国的23个城市群,以占全国28.9%的国土面积,聚集了全国63.8%的人口,创造了85.7%的地区生产总值。其中,长三角城市群、京津冀城市群和珠三角城市群以4.69%的国土面积,集聚了22.24%的总人口,共创造了全国40.41%的地区生产总值。不难看出,城市群是决定未来地区竞争力的核心,将成为中国未来发展的主要引擎。

城市群是新型城镇化的主体形态

传统的经济学忽视了“空间”的概念,只分析“生产什么、为谁生产、怎么生产”,但对于“在哪里生产”则一般较少涉及。通过区域经济学、城市经济学以及经济地理学,可以认识到空间是一个重要的生产生活载体,承载着企业的生产和人的活动。《国家新型城镇化规划2014-2020》以及中央城市工作会议都指出城市群是中国新型城镇化建设的主体形态。那么,城市群如何能够成为城镇化建设的主体形态?

首先,经济学中的“外部性”可以解释城市为什么会集聚。城市群是城市集中化的产物,也是经济集中化的高度体现。不同类型的城市加强联系,可以在功能上实现互补、产业发展上实现良好分工。在同一个区域集聚的大、中、小城市,以及相关的小城镇,可以充分发挥各自产业发展的优势,在推进城镇化进程中带来更大的集聚利益。因此,城市群内城市的扎堆出现,会获得比单个城市更大的收益,而这个收益就来自于分工与规模经济。

其次,城市群经济本质上是一种集聚经济。一方面,城市群通过竞争力吸引外部要素流入,使得规模经济更加显著;另一方面,城市群作为一种空间组织形式,能够通过内部城市之间相互整合,消除单一城市的规模不经济,实现“1+1>2”的聚合效应。同时,城市群内部城市体系的相对完善,也能进一步明确城市群内部各城市分工,从而形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。

总体来看,在中国的城市发展过程中,存在着由地方化经济到城市化经济再到城市群经济的转变,存在着由企业集聚到产业集聚再到城市集聚的转变,以及由专业性城市向多样性城市再向城市群的转变。在一个地区内,由于某个产业的集聚,逐步通过地方化经济形成了具专业性的城市;而不同类型产业集聚,便形成了城市化经济,进而形成具有多样性的城市。大、中、小规模城市的集聚所产生的经济形态,是一种城市群经济,其在空间形态的表现,就是城市群(见图1)。



中国城市群发展阶段

对城市群发展的衡量主要聚焦于城市群发展阶段、城市群竞争力以及城市群竞争模式。主要可以从六个方面来进行量化,包括要素集聚能力、整合发展能力、基础设施水平、经济发展水平、社会文化水平以及资源环境承载力等,每一个维度包括一些具体指标,每个指标的具体得分则根据专家打分确定。比如,要素集聚涉及到人口规模,如果常住人口规模大于5000万,则得分为3;常住人口在3000-5000万之间,得2分;常住人口在1000-3000万之间得1分。以此类推,根据评分的大小给它进行分类,大于25分的,我们把它称为成熟型城市群,15-25分之间的叫做发展型城市群,小于15分的叫形成型城市群。

从发展阶段来看,长三角、珠三角、京津冀城市群属于成熟型城市群,其内部各城市发展程度较高、城市间联系相对较强;包括海峡西岸、山东半岛、成渝等在内的十个城市群为发展型城市群,其内部各城市发展与城市间联系都相对较弱,城市群经济需要进一步加强;包括北部湾城市群、黔中城市群等在内的9个城市群属于形成型城市群,其城市发展相对滞后,城市之间联系较为松散(见图2)。

国家为什么要推出城市群规划

如果缺乏城市间的统筹规划,地方政府之间的激烈竞争会使得一些城市的发展越来越像企业一样运作。比如,一些开发区以政策特惠来招商引资,一些地方对国有企业、外资企业等辅以政策特惠,使地区经济得到快速发展的同时产生恶性竞争。同时,各个城市纷纷追求“大而全”,甚至“小而全”的经济布局,使得地区之间市场分割、城市分割的现象严重。各个城市热衷于做城市规划,但是由于一定区域内自然、经济、人口资源都是有限的,这些规划从单个城市来看可能是合理的,一旦在城市群的空间尺度上看可能就不够合理。经济活动的布局只有符合各自的比较优势,才能使得该地区获得发展优势。

中央明确提出的“以城市群作为城市化的空间形态”正隐含统筹、协调城市间发展的要求。以长三角为例,长三角城市群经济的繁荣,是因为存在正的外部性。这个正的外部性来自于长三角地区比较合理的城市规模体系——以上海为中心、以南京和杭州为副中心、以交通网络为纽带。这一明晰的圈层结构既保证了上海等中心城市的发展,又保证了中心城市对周边区域发展起到正辐射作用;同时,在这种相对扁平化的城市体系中,相同圈层的县市区表现出了显著的良性互动关系,而不是恶性竞争。因此,只有通过城市群内大、中、小城市的协调发展,才能破解地区无序竞争之局,以及各城市规模孰大孰小的难题。

国外的城市群

根据法国地理学家简·戈特曼(Jean Gottmann)的标准,世界现存的六大城市群,都是由地域上相近、规模不同和功能不同的多个城市聚合而成。在城市化水平较高的国家与地区,相似的空间尺度是最初于1910年代出现的以劳动市场为导向的都市经济区,并在此基础上逐渐形成的欧美“巨型城市区域”,如美国的“都市统计区”、加拿大的“都市普查区域体系”、英国的“通勤区”、日本的“都市圈”和“城市雇佣圈”、欧盟提出的“三层级区域单元体系”和世界经合组织的“功能性城市区域”等。我们把上述这个空间尺度统称为“都市经济区”,它们的共同特征就是以人口密度或人口规模识别核心区,再以某个水平的通勤率,识别核心区的腹地,构成经济一体化区域。

这些在世界典型国家和区域普遍存在的“都市经济区”与欧美正在出现的“巨型城市区域”密切相关,是构成“巨型城市区域”的基本单元。这些“巨型城市区域”无论在功能上,还是空间尺度上,都与我们的“城市群”相似。在某种程度上,它或许是城市群的变形和升级,有着比城市群更加注重扁平化、多中心和组团式的发展倾向。

中国的空间形态很独特。一方面,中国的地域范围很广,巨型经济区域如长三角,确实非常大,但是它的功能性如何、组合性如何,还有待考察。另一方面,高铁空间联系比较密切,在世界上没有任何一个国家有中国这样高的高铁发展速度和城市间的联系强度。在这些条件下,未来的中国,将很可能出现一个以高铁为城市群与城市群之间联系的纽带,由长三角城市群、皖江城市带、鄱阳湖城市带、长江中游城市群等城市群连绵而成的巨型城市区域。这个与欧美的“巨型城市区域”既有联系又有区别的空间形态,这种“多中心、扁平化和功能组团式”的巨型城市群或带,值得我们深入研究与总结。


CFP供图

中国城市群未来发展方向

第一,应当加强城市群内部协同发展,最大限度地发挥城市群经济作用。首先,需要在机制上实现协同发展,合作机制的逐步完善能够促进各城市之间形成一种聚合力,从而发挥出整体大于部分之和的效应;其次,应该在产业分工上实现协调发展,强化城市体系内各类型城市的产业协调;最后,应该实现城市间的同城化效应,包括在交通同城化的基础上促进人口居住的同城化、通勤就业同城化、产业布局同城化,从而促进区域合作和城市发展。

第二,应当促进并实现城市内和城市间的多规合一。多规合一不仅包括单个城市内的经济发展规划、土地利用规划、生态环境保护规划等的多规合一,还包括同一规划如“十三五”规划在城市群内不同城市间的协同,实现真正的多规合一。目前出台的一些区域性规划也在尝试突破单个城市内部的空间框架,如在长三角、京津冀等城市群内部。未来的城市群发展规划要加强顶层设计,编制完善城市群发展的统一规划,注重城市之间各类规划的衔接和协同,各个城市在制定规划时既要立足于本地发展基础、比较优势和实际发展需求,又要与城市群其他城市对接,明确自身在城市群中的功能定位。

第三,应当合理明确城市边界,在地理边界、行政边界和经济边界之间形成耦合。要在地理边界相对固定、行政边界变化较小、经济边界变化又比较大的情况下,思考如何把这三个边界统一起来,突破由于地理因素与行政区划的制约所造成的行政区经济,真正实现城市群经济向“市场主导、政府引导”的转变。

第四,用多学科方法科学界定城市群范围。在讨论城市群界定等问题时,应当综合利用经济学、地理学、社会学等多学科方法对城市群的空间范围进行科学界定,对城市边界、城市群内部城市联系、城市间产业分工等进行合理测度,从而对当前的城市群发展状况、城市群作用范围等做出准确描述。

(作者为上海财经大学讲席教授,上海财大城市与区域科学学院副院长)

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