政策+市场:“双手”共绘“中国绿”

□张中祥   2016-05-08 05:02:39


建设生态文明,走绿色低碳的可持续发展道路,为人民创造良好的生产生活环境,需要从控制煤炭消费总量、产业政策和环境市场方面三管齐下

□张中祥


CFP供图

为适应人民群众对良好生态环境越来越迫切的期待,十八大报告把生态文明建设放在突出地位,纳入总体布局,与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列,提出“五位一体”地建设中国特色社会主义,前所未有地强调加强生态文明建设,给子孙后代留下美好家园。按照“五位一体”总体布局,从史上最严的新环保法到标准空前的“水十条”,再到十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,彰显中国解决改革开放近40来逐渐凸现的资源、环境和可持续发展问题的决心。中国经济一定要走绿色、低碳的可持续发展道路。惟其如此,才能化解因环境问题诱导而日益增多的国际贸易争端,缓和中国因未富先大而面临的来自国际社会越来越强烈的分担环境义务的压力,实现2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰的承诺。

控制煤炭消费总量

能源结构改革是推进绿色经济的重要抓手。中国现在是世界上最大的能源生产国,也是最大的能源消费国,且能源结构以煤为主,许多生态环境问题都与此有关。根据《中国煤炭消费总量控制方案与政策研究》课题组的测算,2012年因煤炭开采使用所产生的二氧化硫(SO2)、氮氧化物和烟粉尘排放量分别占全国污染物排放总量的93%、70%和67%;各地空气污染中,煤炭利用和燃烧所产生的一次性PM2.5贡献率为63%,二次性PM2.5的贡献率因地区不同而分布在51%-61%之间,均值为56%。

以SO2排放控制为例,面对消减SO2排放的压力,国家出台了一系列政策鼓励安装脱硫装置。规定要求安装脱硫设备的电厂都已安装脱硫装置,所有新建电厂也都必须安装脱硫装置。因此,再单纯从工程角度消减SO2排放已变得非常困难。根据2013年国务院发布的《大气污染防治计划》,到2017年,煤炭占能源消费总量的比重要降低到65%以下,京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。自中国的经济发展步入新常态,煤炭产能严重过剩、多地煤电发电能力过剩,这些为能源部门全面改革提供了极为宝贵的战略机遇。应尽快停建、缓建火电,抓住机会,控制煤电基地建设,积极发展低碳能源来替代高碳能源,大幅度调整能源结构,不要陷入为煤炭找出路而舍不得调整结构的怪圈。

对产业政策的五点思考

应对全国大面积的雾霾在中国已到了时不我待的地步。但是,单靠环境部门、环境政策不能从根本上解决包括雾霾在内的环境问题,必须通过全社会的广泛参与,并与社会、经济、规划、能源和交通等政策通盘考虑、相互协调,方能起到事半功倍的效果。

第一,结合供给侧改革,抓好去产能、去库存、降成本任务的落实,提高供给体系的质量和效率。为此就要打破行政性垄断,放宽准入,不仅要“放小”,更要“放大”。鼓励竞争,减少政府不正当干预,以市场化方式推动生产要素流向真正需要的地方,以实现改善供给、降低成本、激活社会有效需求的目标。现在很多行业垄断不允许民营企业加入,使资金过度流入高耗能、高污染制造业,造成制造业产能过剩,同时产生了大量本可避免的污染排放。

第二,不能一味限制第二产业,只强调发展服务业。德国和中国经济之所以抵抗经济危机能力还比较强,就是因为制造业的支撑。因此,在中国高端服务业不可能得到很快发展的情况下,不能片面限制制造业。其实这次经济危机已暴露出美国工业空心化的问题。美国页岩气革命导致美国石油和天然气价格大幅度下降,美国也在考虑调整其产业结构,鼓励高端制造业回流。根据2014年波士顿咨询公司发布的《全球制造业成本变迁报告》,如果将美国制造业的成本视为100,那么中国则为96,美国的制造业成本只比中国高四个点。这主要是因为美国的低能源价格和制度性成本弥补了美国的高工资成本。低成本为美国高端制造业回流提供了支撑。中国中央经济工作会议把“降成本”作为2016年五大任务之一来抓,就是因为中国在失去成本优势的同时,产品又没有独特优势,中国企业的竞争力势必削弱,经济增长率自然也就上不去。因此,对制造业的发展、尤其是对有有效需求的制造业,一定不能片面讲限制,但是我们希望制造业对环境的影响要更小一些。

第三,随着东部沿海劳动力成本上升,引导产业从东部向西部转移,并不一定完全合适。这里面需要综合分析,其中就有环境因素。许多西部地区生态脆弱,并不适合大量产业驻扎。另外,比较而言,消费仍集中在东部,若产业西移,还需要耗费大量资源把产品运到东部来消费。国家已经意识到环境和区域发展的协调问题,根据各地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,将国土资源划分为优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。然而,由于涉及的因素过于复杂,主体功能区战略的实施细则,以及与划分和管理有关的操作问题一直没有得到解决。上述产业转移及其相关议题可倒逼完善主体功能区制度,从而发挥主体功能区在促进绿色发展和协调发展中的作用。

第四,从外界因素来讲,现在中国与周边国家矛盾和摩擦很多,制约中国在国际事务中发挥应有作用。在中国快速发展成为世界第二大经济体后,继续跟周边国家和许多发展中国家抢占类似产品的市场,被外界认为有“以大欺小”之嫌,不利于中国的形象。

第五,产业发展规划和政策的协调问题。有时候中央层面不同规划之间没有很好地协调,造成无序竞争、资源浪费、产能过剩和贸易摩擦。比如风电发展和电网规划就协调得不好,造成严重弃风、弃电的尴尬,到现在都没有完全解决。太阳能光伏产业的发展规划和政策之间也有许多不协调之处。由于在上一轮战略新兴产业热潮中造成产能过剩,在美国、欧盟相继对中国光伏企业发起“反倾销”、“反补贴”调查后,光伏产业都曾经面临严重困境,至今依然未能完全恢复。以此为鉴,在布局绿色经济蓝图中,中国需要制定更加细致的产业发展规划和配套政策。

环境保护中的市场手段

多年来,中国节能减排的目标主要依靠行政手段和措施来强制完成。行政手段在降低能耗、缓解污染方面效果显著,但并不具有经济效率。而且随着节能减排力度不断增强,单纯依靠行政手段强制减排逐渐变得不可行,中国必须转向依靠市场手段降低污染物排放,建设生态文明。

开征环境税、碳税是富有经济效率的环境市场化手段之一。理论上,税收手段符合效率原则,通过把外部效应内部化,提高资源配置效率,以追求社会效益的最优。欧盟一些国家的实践已证明环境税、碳税是一种有效的环境经济政策工具。而且,“税”相对于“费”而言,法制性、强制性、规范性更强。

不过,直到最近,环境税在中国仍处研究阶段。2007年中国《国务院节能减排综合性工作方案》提出“研究开征环境税”,财政部、国家税务总局和环保部即组成联合工作组着手调研。

2011年中国“十二五”规划纲要中明确了环境税的改革方向和实施战略。财政部条法司2013年3月公布的“2012年财政法律制度建设情况”显示,环境保护税法(送审稿)正在履行会签程序,这表明备受关注的环保税开征又前进了一步。2013年5月形成了《中华人民共和国环境保护税法(送审稿)》,并送达“两高”(高耗能、高污染)行业协会征求意见。该送审稿首次将碳税纳入环境税中。对二氧化碳税目,拟根据中国应对气候变化的需要和国际气候谈判的形势择机开征,并与主体税种减税相配合,不增加宏观税负。这些进展表明,环境税已从过去的研究阶段步入实际操作阶段。

本届政府一直强调资源性产品价格改革和征收环境税,已对石油和煤炭等资源性产品的资源税收做了调整,但力度和覆盖面还不够。中国政府希望在“十三五”期间开征环境税。2015年6月,国务院法制办公布了《环境保护税法(征求意见稿)》,征求社会各界意见。此稿明确环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等四类,征税标准与现行的排污费收费标准基本持平。对超标、超总量的排放污染物,加倍征收环保税。对依照环保税法规定征收环保税的,不再征收排污费。

考虑到每个地区环境承载能力、污染排放现状和经济社会生态发展目标不同,征求意见稿中提出地方在《环境保护税税目税额表》规定的税额标准上可适当上浮,这表明环境保护税法将赋予地方一定的税收自主权。不过“适当上浮”太过弹性,需要明确规定,以防止地方以环境保护之名提高税率,行获得更多财政收入之实。

一般认为,赋予地方一定的税收自主权有两种方式:一是法律中规定税率由地方自定;二是由全国人大确定一个全国统一的浮动税率,再由地方在浮动范围内自主确定当地税率。另外,对于环保税收如何在中央和地方之间划分,环境保护税法也没有做出规定。考虑到环境保护的职责主要是地方政府,环境保护税绝大部分收入(至少80%)应划归地方。目前环境保护税法草案正在进行最后完善,2016年上半年有望提交全国人大常委会审议。笔者建议,环境税应早日出台,然后在此基础上开征碳税,并逐渐建立覆盖范围更广的环境税来减少排放,改善环境质量。

碳排放权交易是另一种富有经济效率的环境市场化手段。中国是潜在的世界最大碳排放交易市场。目前中国已在深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等地建立了七个碳排放权交易试点。其中,前五个试点从2013年开始运行,湖北和重庆分别于2014年4月份和6月份开始运行。前五个试点第一年的履约情况比预期要好,第二年的履约程度进一步提高。但是,目前的制度安排仍然存在不完善之处,各试点尚未形成有序的碳排放交易市场。深圳、上海和北京等地,第一年履约前最后一个月的交易额分别占到全年交易额65%、73%和75%,突击完成指标造成最后交易价格大幅度上升,这其实并不利于企业降低节能减排的成本。企业应认识到碳交易不仅仅是为了完成减排任务,更是为其降低节能减排成本提供了通道。中国政府计划在这些试点的基础上,于2017年启动全国碳排放交易体系,预计将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。目前国家发改委正抓紧研究全国碳排放权交易的覆盖行业范围和纳入企业的标准,为制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案做准备。

(作者为天津大学管理与经济学部“千人计划”特聘教授,亚太政策研究会会士,欧洲环境和资源经济学家学会中国代表)

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