国家赖账的后果

□ 梁发芾   2016-05-08 05:03:31


苏联政府的违约行为,导致其无法进入国际资本市场,被排除在国际资本市场之外七十多年,给其融资带来严重障碍

□ 梁发芾



主权国家欠外国政府、组织或个人的债务,就是主权债务。

主权债务的有趣之处在于,世界上并没有一个超越主权的法院,去强制执行主权国家的欠债。尤其当债权人是私人投资者的情况下,讨债的道路将会更为曲折漫长。有些债权人在法院提起诉讼,往往也能赢得官司,可法院既不可能强制另一个主权国家履行义务,也无法到这个国家去扣押该国的财产;而债务国的某些财产往往还要受到外交豁免,不能扣押。这种情况下,一个国家一旦决心欠外国人的钱不还,外国债权人几乎没有什么好办法去解决。

主权债务的这种不对等,显然鼓励了主权债务国的违约行为。债务违约,既有可能是这个国家丧失了偿还能力,也可能是丧失了偿还意愿。从世界历史看,一个主权国家真的没有资源以偿还外债,出现资不抵债的破产状况,那是绝无仅有。而主权债务国家的违约,往往是因为经过多方权衡,觉得偿债不如违约。一旦违约,就可以迫使债权人坐下来重新谈判债务事宜,要么重组、要么展期、要么减息、要么无偿减免。总之,通过重新谈判协商,争取到对债务国更有利的条件,这当然还算是有良心的;而有些债务国觉得既然我不偿还你也拿我没办法,干脆将债务一风吹了,求得个无债一身轻。

在债权人没有办法讨还债务的时候,武力几乎是唯一有效的办法。当然,武力讨债的前提往往是使用武力的国家本身就是债权人。如果是私人债权人,他们自己没有武装力量,他们的母国也不大会为本国投资者去大动干戈的。

我们看看历史上著名的老赖委内瑞拉,在一百年前发生了什么。

话说1902年,委内瑞拉国内大乱,内乱中的委内瑞拉决定拒绝偿还外债。委内瑞拉当时有多少外债呢?据统计,1900年,委内瑞拉国债高达19000万玻利瓦尔(该国货币名),是年国民总收入的七倍。当时执政的领导也叫卡斯特罗。1902年3月1日,卡斯特罗决定中断清理内外债业务。也就是说,乘着内乱,干脆将内外债赖掉算了。

这当然引起国外债主的极大不满。事实上,早在1901年,德国就开始要求委内瑞拉偿还1896年的贷款,并要求对其利益受到损害的德国侨民赔偿损失。1902年,德国、法国、英国和意大利的外交代表都要求偿还贷款。但委内瑞拉无法就未偿数额与债权国达成一致。当时的估算是,委内瑞拉对德国籍债券持有人的违约金额本息合计为1250万美元,欠英国约为250万美元,欠意大利的数量要小一些。而卡斯特罗认为,各国要求归还的外债账单上有49000万玻利瓦尔,要用十年全部国家收入才能把账还完,即使厉行节约,国家每年也只能还400万玻利瓦尔。

1902年12月7日,德国和英国公使向委内瑞拉外交部长洛佩斯·巴拉尔特递交了一份最后通牒,在英、德联合舰队司令道格拉斯的命令下,委内瑞拉在拉呱啦(委内瑞拉的一个港口)的海军全部被俘。作为报复,卡斯特罗将德国和英国的侨民也全部囚禁起来,但在美国公使保恩的提议下,后来又释放了他们。在卡贝略港(该国港口),一群暴民袭击了英国船只,英国两艘巡洋舰炮轰并洗劫了要塞。意大利也于12月11日采取联合行动,派来两艘兵舰参加封锁。这些国家轰炸了委内瑞拉的港口,击沉了委内瑞拉三艘军舰,并接管了海关税收大厦,对委内瑞拉实行了封锁。

委内瑞拉很快服软。在委内瑞拉的请求下,美国与参加封锁的国家代表进行了会谈,最终于12月17日签订华盛顿议定书,提出一项解决办法:将还债分为两类,一类是卡斯特罗上台以前由于内战而欠下的外债,这类债务必须于数月内还清;另一类是卡斯特罗的政府和内战欠下的,这类债务,由委内瑞拉指派一人,债权国各派一人,组成联合委员会,仔细清查。委内瑞拉还被要求从1903年3月1日起,按分期付款的方式,将拉呱啦和卡贝略港海关税收的30%汇给位于卡拉卡斯的英格兰银行,且这项税收不能基于任何目的被让与;如果委内瑞拉政府没有履行此项义务,比利时海关官员应负责征收这两个港口的海关税收并管理这些税收,直到委内瑞拉政府将上述求偿履行完毕。委内瑞拉政府也作出清偿贷款和所有外债的承诺。参与封锁的国家交还了被俘的委内瑞拉船只,解除了封锁。

像委内瑞拉这样因为对外债违约而遭到武力打击的,在十九世纪比较常见。

1847年,西班牙对持有其主权债券的英国人发生了违约,一位国会议员建议可以用古巴和波多黎各向英国抵债,而这就意味着要发动一场战争。帕默斯顿认为此种情况下发动战争是不适宜的,但同时也确认,英国有权利这么做,并有权利在其他情况下使用武力。

1862年,法国和英国联合干预墨西哥,帮助本国国民索取债务。1876年,埃及和土耳其偿债出现拖延,法国和英国也进行了军事干预。1915年,美国以收取债务为由占领海地。

武力干预虽然有助于讨回债务,但也受到一些经常有外债违约行为的国家的反对。当时阿根廷外交部长路易斯·玛利亚·德拉戈指出,使用武力索取主权债务是一种不正当的外交手段,违反了国际法。德拉戈的主张被称为“德拉戈主义”,其核心是防止单方面使用武力索偿主权债务。但“德拉戈主义”很可能损害对主权债务义务的遵守。如果没有武力讨债做后盾,一个国家要违约还不非常随便?在1907年的第二次海牙和平会议上,德拉戈的建议成为核心议题,会上经妥协形成的德拉戈—波特公约禁止使用武力收回合同债务,仲裁成为当时解决主权债务违约的优先方式,但使用武力作为补充仍然是合法的。

使用武力仍然是悬在主权债务国头上的一把利剑,债务国除了接受仲裁,别无选择。直到第二次世界大战结束,《联合国宪章》通过禁止使用武力将德拉戈—波特公约普遍化,债权国武力讨债终于退出历史舞台。武力讨债不能实行了,但主权债务违约似乎比以前更为常见。

委内瑞拉欠债不还,遭遇武力打击。而在委内瑞拉挨打十多年以后,苏维埃政权则一口气废除了所有的内外债务,引起了旷日持久的纠纷。

俄国十月革命后,新成立的苏维埃政权向全世界宣告,不承认沙俄政府和其后临时政府所举借的所有债务,不管内债还是外债。这事发生在1918年初,这是迄今为止人类历史上最大的一次公然主权债务违约。这次债务违约带来了长达七八十年的纠纷。

19世纪末20世纪初,俄国开展现代国家建设的时候,举借了大量外债,其中最多的是向法国的举债。当时俄国与法国结成同盟关系,俄国以支持法国对抗德国为条件换取法国对俄国进行投资;同时俄国在法国巴黎发行国债,法国政府为了巩固与俄国的同盟关系,也鼓励法国国民积极购买俄国债券。这时候,俄国是世界上最大的主权债务国,而法国人则保有俄国外债的80%。1914年底法国对俄国债权为25亿美元。除了国债外,法国还对俄国进行了直接投资。

苏维埃政权宣布废除外债的决定,引起世界强烈反对。美国大使、法国政府、英国政府相继发言,称苏联政府作出了不正当的决定,此决定无效。1918年10月23日,法国外交部称:“将来成立的俄国政府,只有在继承前政府债务的前提下才能得到承认。”法国财政部长1919年5月30日也说:“任何国家都没有债务违约的权利。如果政权交替就可以废除债务,那么世界上任何国家都不可能在国际市场上发债了。”

布尔什维克政府虽然废除了外债,但是在遭受德国、白军和协约国军队的猛烈反攻时,对于外债问题采取暧昧态度。1918年3月27日,俄国报道称,为了进行和平谈判,政府可能撤回此前废除外债的决 定;1919年1月14日至16日,苏联与英国在斯德哥尔摩举行会谈,苏联表示愿意解决俄国的外债问题;此后苏联在巴黎和会上也曾表示,为实现和平,政府有意就是否应该部分履行此前已经废除的债务进行研究;1919年2月14日,列宁在与法国外长的会谈中曾称,正在考虑以自然资源的形式偿还债务;此外,苏联外交人民委员契切林1919年11月19日再次提出偿还债务。

但随着在战场上的胜利,苏联立即变脸,否定一切有关重新考虑外债的说法。苏联对外贸易人民委员克拉辛1920年3月28日说:“苏联政府不承认旧债务,我们完全无意就此问题展开对话。”1927年,苏联提出偿付法国求偿额15%以换取进入法国资本市场的要求,遭到法国的拒绝。1928年11月,债权人抱团求偿,组成了债权人国际委员会,主要的欧洲债券持有人组织都向该委员会派出代表,并承诺不单独同苏联政府进行交易。第二次世界大战期间,苏联得到国外的金融帮助,但这些债务又于1947年被违约。

苏联政府虽然废除了前政权的一切外债,起初确实无债一身轻,但违约并未给苏联带来当初所设想的好处。苏联政府的违约行为,导致其无法进入国际资本市场,被排除在国际资本市场之外七十多年,给其融资带来严重障碍。直到戈尔巴乔夫时期,急于进入国际资本市场融资的苏联政府和债权人仍然在进行谈判。

1986年,苏联和英国处理了英国籍债券持有人的求偿,苏联向英国支付了8200万英镑,相当于债券面值的63%,免除积累未付的利息。显然,这种偿债只具有象征意义。经过七十多年,债权人不但没有得到一分钱利息,连本金也只拿到一半多。无疑,七十年后的英镑已经远远没有当初的购买力了。当然,能够清偿一部分,总还是代表了苏联政府的一种态度。苏联解体后,美国仍然在与俄罗斯谈判1917年债务违约的最终清偿方案,一直到20世纪90年代中期。1997年,法国和俄罗斯达成了30亿法郎的清偿方案,约为面值的42%,并于2000年最终得到偿付。

尽管经过八十多年清偿的欠债与当初约定的本息相比十分悬殊,债权人的利益遭受到很大的损害,但在这漫长的交涉纠纷中,当初高调赖账的国家,最终不得不作出姿态,承认了债务,象征性地偿还了欠款。这样,俄罗斯才又回到国际资本市场。

以国家行为赖账的苏维埃并没有笑到最后。借债还钱,天经地义。中国俗话也说:“有借有还,再借不难”,只要你还想在国际社会与他国打交道,赖账不还这种一锤子买卖是行不通的。从长远来看,即使赖账不还不会受到武力打击,声誉的丧失带来的惩罚仍然能起到相当大的制裁作用,迫使主权国家不得不认真对待自己的债务。

(作者为文史作家)

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