宏观调控:“区间+定向+相机”

2016-05-08 05:05:44


“区间+定向+相机”的调控方式与2009年央行提出的“宏观审慎管理”一脉相承,发挥着熨平经济周期的逆向调节作用

□孟春 李承健

2015年,中国发展面临多重困难和严峻挑战,国内外经济环境艰难复杂。在此背景下,中国国内生产总值(GDP)达到67.7万亿元,经济增长6.9%,成绩来之不易。2015年,政府坚持了稳中求进的工作总基调,着力于稳增长调结构防风险,不断创新宏观调控方式。

一是实施积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策注重加力增效,实行结构性减税和普遍性降费,扩大有效投资,通过置换地方债、推动PPP(公私合营)模式等方式减轻地方偿债压力。稳健的货币政策注重松紧适度,央行五次降息四次降准,保持流动性供给充裕,引导资金流向实体经济。二是推动产业结构调整。积极化解过剩产能,推进企业兼并重组,淘汰钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业的落后产能,支持高技术产业和装备制造业快速发展,促进生产性服务业和生活性服务业加快发展。三是积极应对风险挑战。守住了不发生系统性、区域性风险的底线,维护了国家经济金融安全。

2016年,国内外经济形势依然比较严峻,要实现6.5%-7%的预期增速目标,要在适度扩大总需求的同时,着力推进供给侧结构性改革。积极的财政政策要加大力度,稳健的货币政策要灵活适度,保持经济增速总体平稳,为改革赢得时间和空间。供给侧结构性改革要取得实质性进展,全面提高经济运行的质量和效率,提高中长期经济增长潜力。

“微刺激”而不是“大水漫灌”

今年全国两会召开之前,中央出台了多项稳增长的调控政策,货币稳健中略偏宽松、财政政策积极有力,这可能让某些人形成一个错误预期:4万亿2.0来了。实际上,政府工作报告中已经明确,宏观调控的主要方式是“在区间调控基础上,实施定向调控和相机调控”,这种精准灵活的“微刺激”与“大水漫灌”式的强刺激是有明显区别。

概括来讲,2012 年 -2014 年,中国总共出台了三轮“微刺激”政策。第一轮是在2012年,以加快投资项目审批、补贴刺激消费为主要内容;第二轮是在2013年,以中小企业减税、稳出口和加快中西部铁路建设为主要内容;第三轮是在2014年,以扩大对小微企业所得税优惠范围、进一步推进营改增、鼓励社会资本参与基础设施投资为主要内容。客观说,这些“微刺激”在短期稳增长中发挥了重要作用。

在经济增速持续下滑的背景下,未来“微刺激”仍旧不可或缺,但一定要讲究策略。一是方式要以强化“微刺激”的灵活度和精准度为主,“对症下药”;二是方向要以补短板为主,如地下管廊、轨道交通、棚户区改造,提高公共服务水平;三是资金来源要以税收收入和发债为主,避免走地方融资平台的老路子,规范地方债务。同时,必须明确“微刺激”的主要作用是短期“托底”,防止政治经济社会不稳定,要和长期的供给侧改革结合起来,为结构调整赢得时间。

“区间+定向+相机”的调控方式与2009年央行提出的“宏观审慎管理”是一脉相承的,发挥着熨平经济周期的逆向调节作用,有利于增强市场信心,稳定投资者预期,保持金融体系稳健,促进经济复苏。

本次政府工作报告对近几年“去产能”的成果在一定程度上给予了肯定:近三年淘汰落后炼钢炼铁产能9000多万吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃7600多万重量箱、电解铝100多万吨。同时,必须承认,中国在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”道路上依然任重而道远,需要政府予以有效的控制和引导。

具体来看,需要明确并着力实现下一阶段的五大任务。一是要积极稳妥化解过剩产能。对内禁止为“僵尸企业”输血,加快实施市场化破产,将沉淀资源引入效率更高、前景更好的高新产业,优化产业布局,提高资源配置效率;对外结合“一路一带”等战略的实施输出国内过剩产能,同时加大国际合作的深度和广度。二是着力化解房地产库存。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求,推动农民工市民化,打通住房供需渠道,同时鼓励发展住房租赁市场,鼓励自然人和各类机构投资者成为租赁市场的房源提供者。三是降低杠杆率、化解金融风险。一方面,规范地方债管理,规范举债融资机制,防止利用各种方式变相发债的行为发生,通过扩大分母“去杠杆”;另一方面,要扎紧制度笼子,整顿规范金融秩序,防控化解区域性和系统性风险。四是降低实体经济的运作成本。降低制度性成本,推动政府简政放权、放管结合;降低企业的税费负担,进一步正税清费,营造公平的税负环境;要营造良好的金融氛围,创造利率市场化的政策环境,提高直接融资比重,降低企业的财务成本。五是针对“欠账”领域补齐短板。加大科技创新投入,提高经济增长的质量和效率;补齐软硬基础设施短板,提高投资有效性和精准性;还要在公共服务均等化、精准扶贫、发展现代化农业等方面多下功夫,实现和谐发展。

同时,经济刺激政策的力度和导向对“三去一降一补”的落实有重要影响。一是建立政策组合拳,利用产业、价格、利率、资金等关键因素合理引导资源流向,为五大任务的实现提供制度保障;二是灵活管理方式,运用经济、法律、技术、环保、质量、安全等手段对产能市场进行“优胜劣汰”,并采取兼并重组、债务重组或破产清算等措施有效释放风险;三是结合国内改革有层次、有重点地引导需求,深挖国内需求潜力,引导消费结构升级,适度扩大需求总量,以实现供需有效对接。

结构性改革推动转型升级

政府工作报告中明确,2016年经济增长目标为6.5%-7%。这是结合中国当前经济形势、战略规划、长远目标等多种因素综合考量的结果。目前,国际经济复苏态势不稳定,全球金融市场和大宗商品市场波动比较大,投资者信心不足,而且中国经济增速持续下行,在这样的背景下,完成6.5%-7%的经济增长目标应该说是不容易的。但是,值得关注的是,中国经济运行中尚存在诸多积极因素。例如,结构调整取得积极进展,高技术产业和装备制造业增速快于一般工业,服务业占比超过50%。发展新动能加快成长,创新驱动发展战略持续推进,新兴产业快速增长。就业形势总体稳定,居民人均可支配收入实际增长7.4%,人民生活进一步改善等。这些都为中国经济保持中高速增长和推动改革奠定了良好基础。中国经济经过多年高速增长,积累了雄厚的物质基础,经济韧性强、潜力足、回旋余地大,只要我们不懈努力,坚持攻艰克难、砥砺前行,就一定能实现全年经济社会发展预期目标。

“十三五”期间,经济增长依然面临诸多问题。从国际层面看,全球经济深度调整,整体复苏缓慢,国际贸易格局正在重构,发达国家的再工业化战略吸引高端制造业回流,新兴国家利用低成本优势抢占低端产品市场份额。从国内层面看,传统“三驾马车”的拉动作用在减弱,新动能尚未有效形成,并伴随人口老龄化、环境承载能力下降等问题。这些对中国“十三五”期间保持经济中高速增长构成了新的挑战。

挑战和机遇总是相伴而生、相互依存的,我们要在挑战中把握机遇。而供给侧结构性改革正是面对国内外挑战的最佳选择。当前,中国经济的主要矛盾是供给与需求不匹配、不协调和不平衡,而矛盾的主要方面在供给侧,主要表现为供给不能适应需求的重大变化而做出及时调整。中国经济增速持续放缓,是结构调整主导与周期因素叠加的综合反映,与一般的商业周期波动存在明显不同。中国经济已步入新常态,要适应从数量型追赶逐步向质量型追赶,从过去“铺摊子、上规模”向“提质量、上台阶”转变,必须重视需求政策与供给政策的有效结合,在适度扩大总需求的同时,加大供给侧结构性改革力度,这将贯穿于整个“十三五”期间。

供给侧结构性改革将推动中国经济转型升级。做好“十三五”时期经济社会发展工作,必须牢牢抓住“发展是第一要务”不放松,大力推进结构性改革,加快新旧发展动能接续转换。

财政积极作为,货币“灵活适度”

稳增长是2016年经济社会发展的重要目标之一。从财政政策上来看,力度进一步加大。今年拟安排财政赤字2.18万亿元,比去年增加5600亿元,赤字率提高到3%。《马斯特里赫特》条约中规定,自1994年起,欧盟各成员国的赤字率不能超过3%,负债率不能超过60%,这两条“红线”成为多数国家财政风险管理的参考。近年来,全球经济复苏态势不明朗,主要发达国家赤字率超标时有发生。如2014年美国的赤字率为4.1%、英国为5.7%、法国为4%、日本为8.8%。相比之下,中国2015年赤字率仅为2.4%,财政政策可以发挥的空间很大。从货币政策上来看,首次提出货币政策要“灵活适度”。“灵活适度”的提法表明,当前国内外金融市场不确定性增强,要更加注重根据市场变化的微调。广义货币M2预期增长13%左右,较上年仅提高1个百分点,说明货币政策已经从“大水漫灌”转变为“定向滴灌”。

在稳增长方面,货币政策更加注重总量调整,相比之下,财政政策具有独特优势,财税改革的空间更大、刺激效果更明显、政策工具更灵活。一是相较于国际水平,中国的赤字率和负债率偏低,有足够的空间“施展拳脚”;二是企业在减税让利和简政放权过程中受益极大,短时间内可以看到明显效果;三是财税“工具篮”中既有短期刺激型又有长期改革型,可以根据实际情况灵活应对,以时间换空间,在保持中高速增长的同时实现经济结构的调整和全要素生产率的提高。

2016年,财政政策要积极作为。一是加大减税降费力度,进一步减轻企业负担,激发市场主体积极性,增强经济增长内生动力。二是提高财政资金使用效率,通过财政资金撬动社会消费和投资,促进总需求适度扩张。三是发挥财政支出的结构性优势,着重支持新产业、新技术、新业态的发展,助力供给侧结构性改革。

对企业来说,减税降费的效果是非常明显的。国家税务总局数据显示,2015年前三季度,研发费用加计扣除政策的减税规模约为444亿元;支持高新技术企业创新发展减税965亿元;科技成果转化免征增值税50亿元,减免企业所得税1.6亿元;258万户小型微利企业享受减征企业所得税优惠,减税120亿元,户均减免税额4600元;2800万户小规模纳税人和个体工商户享受暂免征收增值税和营业税优惠,免税613亿元。税收优惠政策激发了企业活力,扶持了企业发展,充分发挥了企业家才能。

对于地方政府而言,伴随着经济下行和减税降费力度加大,短时间内将会对地方财政收入造成一定影响。但这一问题必须用长远眼光来看待,财政发挥的是逆周期调节作用,只有顶住了经济下行压力,让企业度过危机,才能保留住未来财政收入的火种。目前,可以采取的应对之策包括:一方面“开源”,主要是加快地方税体系建设,树立、培育地方主体税种;把结构性减税和赤字率提高结合起来,增加国债发行规模,合理安排债务置换额度。另一方面“节流”,主要是推行简政放权和PPP模式,对政府进行“瘦身”,减少行政经费,从而减轻财政压力。

“十三五”规划建议中提出,要“深化财税体制改革,建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度,建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度”。财政是国家治理的基础和重要支柱,财税体制在国家治理体系中处于基础性、制度性和保障性地位。“十三五”期间建立现代财政制度意义重大,推进过程中应当遵循“完善立法、明确事权,改革税制、稳定税负,透明预算、提高效率”的基本思路。具体而言,在财政方面,主要是着力改进预算管理制度,推进中央与地方事权和支出责任划分改革,规范地方政府投融资行为。在税制方面,一是推动包括增值税、消费税、资源税、环保税等各税种的改革完善;二是规范清理税收优惠政策;三是进一步理顺中央和地方收入划分职责。

(作者分别为国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员,助理研究员)

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