国企改革与高压反腐

2016-05-08 05:05:21

目前,国企领导人之间的“旋转门”现象比较普遍,使得国企领导者无法得到考核,也容易滋生腐败

□ 中国经济报告记者 马玉荣


李曙光教授

据国资委网站7月7日发布的消息,7月3日,国资委2014年“第九次会议”审议了《国资委监管的中央企业功能界定分类方案(征求意见稿)》,并要求进一步修改完善后,征求有关部委的意见。

7月15日,国资委宣布6家央企成为国企“四项改革”试点企业,其中中国医药集团总公司和中国建筑材料集团有限公司为央企发展混合所有制经济首批试点企业。

北京的夏天高温炎热,美丽的政法大学校园的树叶也透不过气。在简陋的老教学楼,《中国经济报告》记者对中国政法大学研究生院常务副院长、破产法与企业重组研究中心主任李曙光教授做了专访。李曙光先后参与《破产法》、《国有资产法》、《反垄断法》、《公司法》、《证券法》、《中小企业促进法》等法律、法规以及全国人大市场经济法律体系五年立法规划、国务院有关国有企业改革政策和民营经济发展政策的起草和制定工作。

分类改革 分类监管

中国经济报告:新一轮国企改革顶层设计已经基本成型,开始展开试点。其中,国有资本投资运营公司试点尤为重要。国务院国资委已经确定第一批的试点央企,其中中粮集团和国家开发投资公司为首批央企改组为国有资本投资公司试点企业。中国医药集团总公司和中国建筑材料集团有限公司为央企发展混合所有制经济首批试点企业。你如何评价这个试点方案?

李曙光:国资委自从2003年成立后,一直在推进国企改革,但国资委的改革政策出台比较慢,十八届三中全会后终于迈出第一步,但看上去步子小。以央企“四项改革”试点为例,中国建材集团董事长是宋志平,这家企业比较市场化,宋志平本人与民营企业交流多,如果先行试点混合所有制,其经济基础比较好,它原来就有民营部分。截至2013年年底,中国建材集团所属企业中,混合所有制企业占85.4%。在中国香港上市的集团二级企业中国建材股份公司,目前国有股份占比46.67%,公众投资者持股占比53.33%。

中粮集团是从田间到餐桌的全产业链粮油食品经销国有大型企业,内部产业链长。中粮旗下有中国食品、中粮控股等五家香港上市公司,还有中粮屯河、中粮地产和中粮生化三家内地上市公司。进行“管资本”试点可谓水到渠成。按照产业链设立投资运营公司,能为其股权投资,尤其是海外投资增添便利。选试点公司就应该选基础好的,有利于下一步操作。

中国经济报告:据统计,2013年11月以来,已有10多个省市级政府正式通过了国企改革方案。在国企功能划分方面,有大约6个省市级方案按照公共服务类、功能类、竞争类三个标准划分;四川方案仅划分为竞争性和功能性两种类型;江西方案独创了“一三三”模型;而山西、湖北未对国企性质做出区分。如何对中央企业的功能进行界定分类?其重点难点问题是什么?

李曙光:地方国企改革方案各有特点,上海将国企分为三类——竞争类、功能类和公共服务类企业,实行分类监管。目前上海未出台分类监管的相关实施细则。上海很早有这些思路,现在是具体化,是落地问题,不能“光听楼梯响,不见人下来”。对国企进行分类是必要的,哪些应该全资,哪些应该控股,哪些可以相对控股。主要是细节方面如何落实,如地方规定国资占比;有些不能搞混合所有制;有的可以搞,但必须控股;有的可参股。功能方面,涉及高新技术的、重大国家政治军事安全的、公益性民生的,应该由国家控股,或相对控股;竞争领域民营资本就可以进来。

国企改革方面上海比中央力度大些,上海国资改革的主要方向是新加坡“淡马锡模式”。当然,上海的国企改革方案还不细,只是大的标准,还应把国企分类名单拿出来,具体哪些分为功能、公益和竞争三大类。国企改革能否推动,有多方面因素制约,比如地方领导的决心、资金、人事关系等等。

一般来讲,垄断企业要进行分类改革,主要是四类:一是自然资源垄断;二是行业垄断;三是涉及国家政治、经济安全的垄断;四是国家专营专卖。垄断企业资源高度集中,一般规模非常大,对国家的政治、经济、军事,特别是民生方面的影响比较大。我一直主张对垄断企业分类,有资源垄断型企业,如中石油、中石化、中海油;有的行业垄断型企业,如电信行业、电力行业;另外是一些特殊的专营、专卖的,如铁路、邮电、邮政、中国烟草总公司。国家专营、专卖某种程度上也是行业资源垄断,但因为涉及广大民生,所以是国家专营专卖。还有一些垄断涉及国家的政治、军事安全,如中国航天、中国航空,把所有的垄断搅在一起不行,要分类讲,分类改革,分类监管。

第一,涉及国家军事经济安全的垄断企业,原有体制有问题,市场化取向改革要小心谨慎。对自然资源、行业类垄断企业,要毫不犹豫地搞市场化改革。自然资源具有不可再生性、不可复制性、不可持续性,所以,这类行业怎么让它效益最大化?需要改革探索。对行业性垄断企业,一定要引进竞争,把能否实现高效率、高效益作为衡量改革成败的标准。对国家专营、专卖企业也要推进改革。对涉及社会公共利益、涉及民生的企业,某种程度上也可市场化,但市场化的步子要稳一点,改革的周期要长一点。一般垄断企业的分类不同,其改革的目标、动力、过程、措施、方法以及配套制度应是不一样的,是有区别的。

第二,在一些垄断企业,企业家纷纷出事,这些企业主要是资源和行业类垄断企业。如中石油窝案。能源资源行业的垄断企业特别容易滋生腐败,这些资源领域的下游已经市场化,但上游依然控制在国家手中。国家选出代表,让他们做大做强,为社会提供更多公共产品,但这些国有资源的看守者把下游获得的利润转化为个人的好处,损公肥私。这里面很容易产生机会主义和道德风险,对国企管理者约束稍微不到位,没有制衡,就可能导致其权力寻租,走上违法犯罪道路,因为他们掌握着对公共资源配置的决定权、决策权。在资源垄断型企业真正建立起现代企业制度、现代治理体系,尚有很多工作要做。

新一轮国企改革新在哪里

中国经济报告:十八届三中全会有针对性地提出本轮国企改革系列要求,新一轮国企改革新在哪里?

李曙光:首先是产权改革。中国30多年来的改革核心是围绕经济改革,经济改革围绕国有企业,焦点是资源垄断和行业垄断,产权改革是核心。30多年改革的目标是清晰的,就是要建立社会主义市场经济体系、机制,市场经济的重点是产权清晰,权责明确,流转顺畅,但30多年改革没有很好地解决这些问题。无数经验和教训证明,要把国企改革向市场化目标推进,需要解决的体制性障碍首先是产权问题,在资源垄断、行业垄断企业,要让产权明晰到有人制约、制衡,从而减少机会主义和道德风险。应该形成多元制衡的产权结构,而不是九九归一。绝对权力产生绝对腐败,所以,一定要对股权结构进行改革。

十八届三中全会提出混合所有制,是一条出路,在竞争性行业,应该提倡市场化、多元化,提倡国退民进,而不是国进民退。在竞争性领域,建立多元的、互相制衡的、有清晰负责人的产权结构是题中应有之意。在资源能源领域,也应该大力推进混合所有制改革。按照十八届三中全会决定精神,民间资本亦可相对控股。

其次,国资的管理体制问题。即便是实施混合所有制,社会资本进来,如果国企仍然控制在国家手中,由国资委说了算,估计很少有民企愿意进来搞混合的。国资委应该管资本,而不应管具体的人、财、物,不干涉企业经营。

2008年,我参与起草的《国资法》获得通过,《国资法》已定位国资委是出资人,不是监管人,但问题不是那么简单,改革牵涉到方方面面,中央领导的决心、魄力,时机成熟不成熟等细节,都决定着改革方案能否落实。

第三,治理规范问题,包括产权结构、形成现代公司治理结构。垄断企业在解决产权问题和管理体制问题之后,就要解决自身问题,即如何建立一套有效力的、有竞争力的制衡机制,并承担相应的社会责任,如环保责任。在企业内部要形成权力制约,如果董事长一人说了算,可能容易导致国有资产流失,导致决策失误,导致腐败。所以,国企需要建立现代企业治理结构,按现在法律要求,特别是公司法、证券法要求,建立财务指标、行为指标,形成考核管理者的激励机制。企业应平衡股东、社会和员工三者利益,在有监督的情况下提高企业效率,这是进行混合所有制试点的初衷。

第四,改革人事制度,建立与混合所有制相适应的职业经理人制度。中共干部体制与商业体制有冲突,要适当考虑以效益为指标,而不是单纯以政治方向作为考核干部的指标,要形成市场化条件下的激励机制。同时,也要建立员工激励机制,如员工持股,还有其他配套改革。要处理好国有垄断企业的历史遗留问题,如福利制度等。

局部混合比整体混合更有效

中国经济报告:地方国企改革已是燎原之势。如江西提出5年内混合所有制经济要占国资的70%;重庆规定3-5年内三分之二的国企将发展成混合所有制等等;而江苏方案仅规定,国有控股企业可适当降低国有股权比例,对国资股权和债权权益合并低于50%的企业,可以完全按照市场化方式管理,但无具体时间表。那么,混合所有制改革究竟应该如何“混合”?

李曙光:混合所有制要真混合,不要假混合,民资进来要能说话,有利润可赚。如果垄断国企太大了,民企即使投巨资也才占少量股份,其混合的动力就不足。

中央企业发展混合所有制经济试点,民资进来了,怎么让它放心。如果民营企业占的股份少,一点权力没有,它就不来了。

垄断企业如何发挥市场作用,我建议肢解它,变成更具竞争性的结构。例如中石油也可做成两个公司。国企是集中还是分离,值得讨论。可以通过并购重组解决结构不合理和企业效率低下的问题。或者,中石油产业链可以进行分割,分为勘探、开采、炼治、加工、销售公司,局部某些领域的混合比整体混合更有效。总之,混合的路径、方法、政策、操作模式等,都值得探讨。

反腐呈“高压态势”

中国经济报告:根据中纪委公布的案件查处信息,党的十八大以来,国企系统因各类违纪而“落马”的高管已超过50人,仅仅今年就多达40人。国企反腐呈现“高压态势”。你对国企防治腐败有何建议?

李曙光:我们讨论国企腐败,一般指国企领导人的腐败。人事制度安排方面,上面任命的与民选的和按公司法选的不一样,要么缺少制约,要么制约机制失效。所以,要搞混合所有制。

央企分两种,一种是国资委管的央企,目前有113家,其中50多家是部级央企,领导由中组部任命,其他由国资委任命;一种是财政部管的央企,其中也有不乏是副部级的央企,领导由中组部任命。

归纳一下,国企领导者的犯罪类型主要是受贿罪、贪污罪、职务侵占罪。2013年,企业家犯罪案中,国有企业领导占比高达60%,甚至70%,造成大量国资流失。总体来说,防治国企领导腐败在法律上已经比较完善,目前主要是怎么落实的问题,要让规章条例落地。

目前,国企领导人之间的“旋转门”现象比较普遍,使得国企领导者无法得到考核,也容易滋生腐败。

我认为,国企防腐应着眼于下面几点:一是这种“旋转门”的干部体制应该改改,改成更加市场化的机制,把这个旋转门打掉,也并不是完全排除;二是对国企负责人要建立相互制约体制,完善现代公司治理结构,一人一票,不是光董事长说了算,按照管资本的原则,引进外来股权,形成多元制衡;三是强化信息披露,企业信息公开是最好的反腐剂,应防微杜渐,严格控制签字权,改革签单权,控制职务消费;四是强化国企领导的基本法律意识;五是责权利对等。

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