“共同基金”撬动国企改革

2016-05-08 05:06:11

政府只是共同基金中的一员,是基金的主要发起人。共同基金还可吸引更多的社会资金、民间资金和境外资金进入,做大投资规模

□ 陈功 贺军

目前,国企改革在中国正遭遇空前的难题。朱镕基时代启动的以“抓大放小”、股份制改造和国企上市为特色的大手笔国企改革,已经完成了阶段性的使命。现在,国企改革出现了新问题。最大的问题是,经历了市场化改革的国企,垄断依然严重,近年“国进民退”愈演愈烈,名义上属全民所有的国有企业,已经异化为具有特殊权力和资源的强势利益集团。客观评价,国有企业群体已经成为中国市场化改革的一大障碍,他们不愿触动现有的利益格局。

垄断型国有企业导致的问题

我们必须看到,垄断型国有企业的大量存在,在中国市场制造了大量的问题。

首先,国有企业在中国市场形成了过强的支配地位。虽然国企的资产扩张赶不上同期的中国经济增长,但垄断的领域却不少,几乎垄断了全部的原油、天然气和乙烯生产,垄断了全部的基础电信服务和大部分增值服务,垄断了铁路行业,控制了发电、煤炭、高附加值钢铁生产等基础实业领域。就资产来看,2002-2011年,直属国务院国资委的中央企业资产总额,从7.13万亿元增加到28万亿元。如加上地方和部委的各类国企,不完全估算,全国国有企业的资产总额达100万亿元。在金融领域,国有企业更是绝对的控制者。截至2011年,中国银行业金融机构境内资产总额113万亿元人民币,其中国有资产是大头。国家外汇储备已达3.2万亿美元,再加上证券公司、保险业、基金、信托、邮政储蓄等数万亿元金融资产中的国有份额,还有一些大型央企兼营的金融机构积累的资产,据不完全统计,中国金融业的国有资产总额已高达150万亿元人民币。

其次,国有企业的垄断很大程度上是行政垄断,造成了机会不平等。虽然国有企业也参与了市场化竞争,但国有企业的所谓市场竞争,大多数仍然是在行政保护之下的竞争。在国资委的文件中,已经明确规定了在涉及国计民生的军工、煤炭、电网电力、民航、航运、电信、石油石化等七大行业内,国有企业要保持绝对控制力,在其他许多领域也要保持“相对的控制力”。以行政方式保证和保护的国企垄断地位,造成了机会不公平。

第三,国有企业的利润大多数来自于垄断地位。以中央企业为例,根据国资委的数据,2011年中央企业实现营业收入202409.3亿元,实现净利润9173.3亿元。由于央企所在领域大部分都是有市场保护的垄断领域,因此其利润与垄断地位有关。不过,央企的资产回报率并不高。有市场人士估算,央企现有28万亿的总资产,但2011年的净利润不到1万亿,剔除息税后的总资产回报率只有约3.2%,还不及银行1年期基准存款利率3.25%高。此外,国企还能获得税收、信贷、资源租等显性和隐性的补贴。国企到底有没有赚钱?这其实是一个很大的问题!

第四,国有企业正在“异化”为利益集团的利益。国企“异化”的核心特点,是从“全民所有”变成“部分人所有”,也就是为部分既得利益集团所有。比如,国家审计署曾披露,从2004-2008年,7家央企将10346.61万元收入直接用于发奖金、补贴和招待等开支。统计表明,电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、大型商业银行等7个垄断行业职工占全国职工人数的8%,而其工资和福利收入却占全国总额的50%以上。

第五,国有企业在解决就业上贡献极少,就业基本由民营经济来承担。有统计称,垄断央企总共只解决了2900万个就业岗位,而仅仅台湾在中国大陆的企业就解决了2000多万个就业机会。据不完全统计,民营企业解决了90%的新增就业岗位,城乡80%的就业岗位由民营企业提供。此外,民营经济对中国GDP的贡献率已超过60%,提供了76%的政府税收,出口商品的60%。

国企改革的下半场无法回避

上述诸多方面显示,国企改革已经成为中国市场的一个大问题。当前中国经济中的诸多问题,中国民营企业普遍面临的发展环境恶化,都与国企改革滞后有关。在我们看来,国有企业改革发展到现在只进行了一半,上半场的国企改革解决的是国企的机制问题,从计划经济状态下“解放”国企,推动国企像企业一样参与市场活动。在上半场的国企改革完成后,改革中留下的国有企业,绝大部分都从改革中受益。尤其是近十年来,国企改革实际上变成了国企利用市场手段(如资本市场)强化自身实力、强化市场资源体系控制和垄断地位的实践。

那么,下半场的国企改革要实现什么目的呢?我们认为,国企改革下半场的任务,是要从中国整体市场化改革的需要出发来改革国企,建立公平、有效率的市场经济,在全社会范围内有效配置资源,最大化地为中国市场和中国的老百姓创造财富、提供福利。在下半场,改革政策的制定者不能只从国企来考虑问题,而要从整个中国市场、从未来的发展来布局谋篇。

但遗憾的是,现在国企改革似乎失去了方向感,更多的声音来自既得利益集团,他们主张最好不要再改革,因为现在已经非常好了,在国企改革问题上甚至连吓唬中央的声音都有,“经济安全”、“国家利益”、“执政基础”,这些大帽子满天飞。但另一方面,在上半场改革中抢占优势地位的国有企业依然我行我素,罔顾老百姓的不满情绪,高消费、个体腐败与集体腐败并行、搞特权、大搞房地产导致地产调控、垄断电力石油领域等等现象,都说明了当前国有企业反对改革的真实动机——保护既得利益。

不能不提的是,在朱镕基时代,中国还能够推动国企改革大步推进,现在再推动国企改革的难度则要大得多,甚至连有勇气推动国企改革的人都缺乏。在经济处在调整期时,国企改革已经日渐成为引发民怨的问题。

“安邦构想”: 以共同基金方式实现国企改革

在中国的立法机构和行政机构中,目前虽然也在推动国企改革、设计国企改革,但他们所谈的国企改革完全不是市场化的改革,目标主要是如何做大做强国企,强化国有经济的力量。在我们看来,这种改革设计的出发点就有问题,它着眼的是国企群体这个局部,目标是强化国企的实力,完全忽略了什么样的市场体系对中国最有利这个根本问题。在某种程度上,这样的设计甚至可以说是反市场化的。


图1 以共同基金形式实现国企改革的构想

安邦研究团队认为,要想设计国企改革的可行的、建设性的方案,除了坚持国企改革要实现的根本目标之外,还必须注意几个问题:一是承认目前围绕国企的利益格局的现实,并在改革方案设计中加以考虑;二是要考虑国企改革与中国政治现实的关系,并在国企的监管层面来加以体现;三是要尽量避免对抗性、颠覆性的制度设计,要通过路径设计来解决制度方案的设计问题。考虑这些因素并非在国企改革原则上妥协,一切的考虑,都是基于现实的可行性和可操作性。

安邦对于国企改革的新思路,可以称为国企改革的“安邦构想”。这一构想的核心思路是:从金融角度入手,以金融为抓手,大规模地推广共同基金,以发展共同基金的方式来实现国企改革。

共同基金的概念来自国外,英文是mutual fund。它的核心意思其实很简单,就是汇集许多小钱凑成大钱,交给专人或专业机构操作管理以获取利润的一种集资式的投资工具。在实际的运作中,共同基金更多地表现为一类投资公司。在美国,共同基金除了证券投资外,还投资黄金(或其他贵重金属)、期货、选择权(options)和房地产等。每个基金公司都会雇佣投资专业人士来管理基金的投资组合,这些专业人士可以组成团队来经营基金,有些投资公司甚至委托其他公司或自由投资专业人士来帮助公司进行资本运作。

在国内,共同基金的正式名称为“证券投资信托基金”,由信托投资公司依信托契约的形式发行受益凭证,主要的投资标的为股票、期货、债券、短期票券等有价证券。投资者作为基金公司股东面目出现。它在结构上类似于一般股份公司,但本身不从事实际运作,而将资产委托给基金管理公司管理运作,同时委托其他金融机构代为保管基金资产。

在国企改革中引入共同基金的方式,其基本方案是,中国政府(可能是各级政府)只是共同基金中的一员,是其中的一个组成部分,也可以是最主要的组成部分,成为基金的主要发起人。但是,这类共同基金的成员并不限于政府,它还要利用政府的号召力和优势地位,吸引更多的社会资金、民间资金和境外资金,进入共同基金来谋求共同发展,做大共同基金,做大投资规模。这相当于是在市场经济条件下,在全球范围的金融领域内的大规模招商引资。

在这种模式中,政府发起成立共同基金之后,基金将会完全按照金融业的市场规则来运作,政府发起者(比如财政部)只是作为共同基金的大股东,基金的运作则交给聘请的职业经理人来进行。考虑到政府发起的共同基金可能规模很大,这类基金既可以按“基金中的基金”的方式来运作,将资金投入到其他的投资基金中;也可以直接委托基金管理公司来负责投资运营。


2014年7月23日,辽宁省大连市,东北特钢集团大连基地工人们在高温高湿艰苦环境里清理炉缸里的渣铁混合物。CFP供图

共同基金投资到具体的企业之后,可以通过企业的董事会来发挥股东的作用,施加影响。但是,与过去的国有企业管理有一个很大的不同是,政府不能直接对企业指手划脚,不能决定企业的人事问题、薪酬问题、投资决定等,说白了,不能干预企业的日常管理和运营。将政府与企业进行比较彻底的“区隔”,这在现有的国资委体制之下很难实现,尤其是现在中央企业的高层管理人员,他们更像是政府官员而不是企业家,对他们的任免也不是由企业董事会来决定,而是直接听命于中组部。这种管理和干预的方式,在共同基金模式之下将不会出现,所以这是共同基金推动国企改革的重要作用之一。

在“安邦模式”下,企业、基金管理公司与政府的联系,主要是资金意义上的联系,体现为股权关系。企业、基金管理公司对政府的责任,则主要体现在投资回报上。至于基金投资什么企业,主要是着眼于政策,主要着眼于投资回报,而不是根据企业的所有制属性。在这种模式之下,很可能出现这样的情况:财政部发起的共同基金,也可能大量投资若干有增长潜力的民营企业和产业,从而改变过去中央在政策上长期推动对民企开放、却长期让政策放空的局面。在安邦研究人员看来,这种局面正是有效利用国有资产、有效配置资源的一种典型场景,也是我们设想的未来国企改革要实现的目标之一。

将国有经济的资产形态与企业形态分离

在共同基金模式中,一个很重要的方面是,将国有经济的资产形态与企业形态分离。目前国有企业所造成的很多问题,如垄断、不公平竞争、市场准入上的特殊政策、廉价获得金融资源等,都与具体的国有企业形态有关。在安邦研究团队看来,国有企业是国有经济的表现,但国有经济的表现形式绝不止国有企业这一种!我们完全可以把国有经济以国有资产的方式“抽象”出来。

对中国相关决策部门来说,必须回答一个问题:国有企业的管理和经营,到底是要管资产,还是要管企业?过去中国政府强调更多的是首先管企业,然后管资产,对国有企业的考核,往往是在企业形态上来考察资产的增减。但资产也有其他的表现形式,它可以是具体的企业,各种固定资产,也可以表现为无形的、可自由流动的资本。因此,今后的国有资产的管理、国有经济的发展,完全可以表现为对资本形态的国有资产的经营。在国有资产的体现形式中,共同基金就是一种重要的选择。



图2 财政部、发改委、国资委各司其职

把“国资”与“国企”分开非常重要,这是今后推进国企改革的关键的第一步。其次,要赋予国有资产不同的形态,允许国有资产以资本形态来投资经营。如果能够把国有经济从具体的企业形态和产业形态中解脱出来,今后的国企改革将会有质的飞跃。

把国企与国资分开,还关系到国有企业的存量改革与增量改革这一重要问题。在以共同基金为核心的框架方案中,新形成的国有资产比较好处理,可以通过财政部系统直接进入共同基金。但现存的老国企如何进行改革?完全取消国资委管理模式是一种选择,但这种破坏性的政策建议在实际操作中将会遇到很大的难题,这是对过去国资管理体系的颠覆性挑战,很难获得认同。我们认为,老的国企仍然可交给国资委管理,但在今后也可以通过两种方式逐步来改:一是减少国企的数量,通过整合、并购让出一部分市场;二是具体的国有企业也可以逐步资本化,从企业形态转化成资产形态,最后也可以纳入共同基金的模式。事实上,从发展的角度来看,新增国资将会是最主要的部分,因此,利用共同基金推动和改革国企也是最主要的模式选择。

新构想之下的国资监管和政府改革

国企改革在中国是一个牵涉面甚大的利益重组,也可以看成是变相的政府改革。在共同基金的构想之下,国家发改委、国务院国资委也必须进行相应的改革,才能保证国企改革取得成功。

国家发改委的改革方向,今后应该是个完全的产业战略管理机构,主要精力集中到对国家产业战略的研究和规划方面。国家发改委的职权必须限制在产业层面,不能对宏观层面构成巨大的影响,不能成为一个“小国务院”。国家发改委今后要做的事情,要与钱无涉、与垄断无涉。也就是说,发改委今后可以对产业投资和项目进行政策性的审批,但不要直接负责项目投资和市场准入的许可。

国资委的改革也非常关键,因为新的国企改革构想会动国资委的奶酪。正如前面对存量国资和增量国资的分析,国资委所管的“产业央企”属于存量国资,国资委现在谋求对央企直接持股,由股东委托代理人变成直接的股东,由虚做实。在安邦的构想中,基于现实考虑,可以允许国资委对存量国企实行控股,但对国资委的权力必须划出清晰的边界,对改革的方向也要明确。应该明确国资委所管的国有企业的范围要进一步缩小,要从上百家,压缩到几十家、直至十几家——实际上,这与国资委目前推动的央企集中整合方向是一致的,推动起来应该不难。但更重要的是,要对国有资产的范围和性质做进一步的明确,把国有资产与国有企业分开。

与这种改革相配套,在政府管理体制上也必须理顺。在今后,具体的国有企业归国资委管,而国有资产则由财政部下属的共同基金来管。要实现这一点,今后必须坚决做到,针对产业、项目的政府投资,完全由共同基金来实现,要吸纳社会资金一起干,并且要用合同制的职业经理人来管国资。财政部所管理的钱,包括各级财政的钱,只能投向共同基金,而共同基金完全按市场化运作,从市场上招聘管理人员。对于市场化的共同基金而言,赚钱的事业就做,不赚钱的事业就不干。

在这个结构里,除了投资共同基金,财政部主要管转移支付、“三公”费用、内政、国防、教育几个方面所需的资源。国资委仍然全面控制国有企业,不过国企的数量少了。发改委就研究产业发展战略和重大项目的投向。至于社会保障部分的资金,已经设立有专门的机构来管理,可以延续现有的管理体制。按这种构想,将会更加明确、更好地实现宏观调控其实就是金融调控的政策总目标。在结构上,表现为“政府或财政”—“共同基金”—“基金(投资)”—“董事会”—“企业”的管理结构;在这个结构之上,则是市场监管—法律监管—市场审计—市场竞争的要素机制。

国企改革新构想解决什么问题

关于国企改革路径的新构想,一是为了推动国企进一步改革,二是为了解决过去国企改革过程中出现的问题。

在我们看来,这个方案可以解决或部分解决如下一些问题。

一是国企的监管问题。在过去,国有企业的管理者是政府官员,很多央企高管的人事任免权在中组部。在现代市场经济制度下,这种机制根本无法有效监管国企高管,问题依然层出不穷。而在新构想之下,大部分的国有企业由职业经理人来管理,按照市场化运作;共同基金所投资的公司,将会像上市公司一样,强制要求由会计师做公允的全面财务审计。

二是国企腐败问题。国有企业的腐败问题过去处于失控状态,中纪委只负责监管一部分。但从制度来看,国有企业的腐败问题丛生,实际上还是无人监管,至少也是缺乏监管成效的。过去中央企业及国有银行屡屡发生的一些腐败案件,不少都是碰运气或者是举报的结果,没有形成规范的、制度性的监管和制衡,等到问题暴露时,巨大的损失往往已经形成。在新的构想之下,国企管理者完全暴露在市场监管的体系之下,一切都是公开的、透明的。过去国有企业的管理人员是干部,但现在一批职业经理人就有权按照董事会的制度来免掉你,追究你的管理责任。

三是打破垄断问题。国企垄断之所以长盛不衰、愈改愈烈,与实体国有企业的所有制性质有关。垄断的实现有两个条件,一是靠钱,如果国企发展的钱完全由政府出,那企业和政府就是一个锅里吃饭的事情了;二是政企不分,政府对国企提供了大量帮助。过去,国家发改委实际上扮演了垄断总协调者的角色。但在新的国企改革构想之下,这两个条件都失去了。值得重视的是,以发达国家为主的OECD组织,正在全球推行国企管制的通行标准,这很可能会成为大多数发达国家所认可的判定企业性质的标准,而这种判断会直接关系对中国企业海外投资、市场准入和经营活动的认定。如果国企改革去掉了过去的政府特征,也就符合了OECD认定的标准,无疑会改善经营环境。

四是缓解投资与增长矛盾问题。过去,每当中国经济下行的时候,中国政府就会加大对民间资本开放市场的力度。而在经济向好的时候,政府是不太关注民间资本死活问题的。从今年上半年的情况就可以明显看出,尽管现在政府愿意对民间资本放开,但民资还未必买政府的账,因为国内市场还缺乏足够的制度保障和资源机制。但如果采取共同基金方式,就可以真正吸收民营资金、外资加入,这相当于一下子扩大了投资的资金总规模,比过去“4万亿”刺激计划还要强而有力,这完全有利于经济增长。如果政府想通了这一层,就应该对共同基金模式大力推广。

五是利益集团问题。利益集团是任何一个社会体系中的客观存在。在中国,有特殊资源的特殊利益集团当然需要改革,不过在政治现实中,相关的改革推进还是要考虑到可行性。安邦所提出的共同基金构想,实际上是对现有利益集团触动较小的方案,甚至在某些方面实现、满足了利益集团过去的一些要求。比如,国有企业直接控股一直是国资委的目标,而国有企业需要大量的资金,如果共同基金来投资国企,就能很好地解决国企的资金需求。但作为交换,国有企业必须对共同基金让渡一部分控制权。

总体来看,以发展共同基金来推动国企改革的新构想,这一方案能够实现三个核心目的:一是在国资经营中全面引入了社会监管;二是政府不搞直接投资,避免“政企不分”;三是能够最有效地吸引民资参与。如果能实现这些目的,这样的市场应该基本上算一个比较规范的市场,不会出现大错。

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