内地如何借鉴香港经验

2016-05-08 05:06:25

中国能够而且应该着手建立自己的土地收入制度,以之作为持续的、巨大的城镇化步伐的一部分,也作为保证所有中国人共享“中国梦”的一个关键因素

□ 理查德·卡尔伦(Richard Cullen)



前文陈述了香港独特的财政收入制度的关键方面,同时,我们也看到了这一制度的一些消极方面。总体而言,该制度取得了相当漂亮的成绩单——特别是与大多数发达国家的普遍制度相比。

接下来,我们将讨论香港的土地收入经验如何运用于中国大陆、特别是城市地区,因为中国正致力于如何最好地为“中国梦”赋予具体形式。

政府拥有土地核心产权——政策现实

我们应该重新考虑一些在税收制度之外的关键因素,这些因素保证了香港土地收入制度的显著成功和长期运作。若把香港土地收入经验长期、大规模地运用于中国大陆,这些因素将是密切相关的。

香港政府有效解决了这一制度所造成的急迫的住房危机问题,特别是当高密度、高房价的模式为前提时。香港政府通过提供低成本(面积小但不失体面)的公共房屋对市场进行大规模干预,是这一制度成功的关键。其手段为大规模建立公共房屋计划(仍在继续)、对通过经济情况调查的低收入人士购买自用住房提供补贴,这两类房产约占香港全部房产的50%左右。

高密度的住房模式造成了相对较小的生活空间,但是同时让政府能够提供世界一流的低成本公共交通与通讯服务,以及优良的教育、医卫、娱乐等服务和极好的购物环境。这种发展模式也使居民可便利享受大量的郊野公园和其他绿地,这在其他规模相当的城市中是很罕见的。

这一模式已发展得较为成熟,因此,大多数利益相关者都认为,只有保持这种制度的完备运行,他们各自的利益才能得到保障。香港廉政公署工作高效,不间断地为这一体系保驾护航,促使社会各方相信并维系自己的利益。这一“必需的大棒政策”与根植于土地收入制度的低利率简税制的“胡萝卜政策”相辅相成。在这样的制度框架内,一个富有活力的自由市场能够在批发(开发商)和零售两个层面正常发挥作用,以保证市场机制能够在分配稀缺的土地资源方面发挥重要作用。

这个制度在积累香港巨额财政储备方面也至关重要。然而清晰的是,这些巨额财政储备并没有变成常见的“行贿基金”,更不是“劳力士手表储备基金”——这种基金的使用系统性地缺乏透明度,从而利于行业规模的有组织的政治贿选活动。

在19世纪早期,英国就建立了具有良好的培训、薪酬和职业机会的殖民地公务员体制。这一政策自制定起就为香港提供了良好的服务。它确立于政府综合系统之中,如今已成为香港所享有的被人们高度评价的政治遗产。这种限制系统性的、高层的(在香港廉政公署的努力下发展成全面的)政治腐败的战略得以保留,并一直保留至今。这为香港在国际比较研究中在低腐败方面持续领先作出重要贡献。

政府拥有土地核心产权——政策可能性

应该注意的是一些基本的系数和清晰的人类发展趋势。世界人口于2011年达到了70亿。虽然人口增长速度有所放缓,但是,预计到2025年,世界人口将达到80亿,2050年将超过90亿。在20世纪早期,20%的世界人口生活在城市地区。1990年,这一数字小于40%。2010年超过了50%。预计到2050年,世界人口的70%将被城镇化。

在发达国家和地区,由于长期以来土地——尤其是城市土地——几乎全部转变为私人性质,应用香港经验的可能性非常有限。许多发展中国家也存在同样的政治经济现实。同时,许多发展中国家在土地尤其是城市土地所有权方面存在着很大的(往往是根本性的)法律不确定性。

这些对于建立强力土地收入制度的根本性阻碍,在中国都不存在。自1949年中华人民共和国成立,所有城镇和非城镇土地的终极所有权都归政府或其正式机构(农村集体、国有企业、地方政府等)所有。

邓小平1978年的经济改革开始后,中国的土地使用权第一次(在一定程度上)走向私有化,各种复杂的紧张关系和(拿地)权利滥用随之而来,导致了一系列严重的政治、社会、经济问题。同时,从未有过的大规模城镇化正在进行,并取得巨大成就。1949年,新中国成立时,中国只有不到11%的人口居住在城市地区。在1979年邓小平开放政策开始时,这一数据依然低于19%。现在超过50%的中国公民居住在城市地区,预计到2030年,中国约有10亿城市居民。

邓小平时代以来的土地改革造成了这种从农村到典型的高密度城市生活的转变。现在城市私人土地所有者享有的是40-70年之间不等的土地使用权,人们为这种可以转手的权利付出一定的对价。同时,抵押贷款以这些土地使用权作保证。政府最终拥有相关土地的核心产权。有关土地使用权到期后的“续约”权利依然不明朗。

简而言之,这意味着在中国,鉴于政府拥有土地所有权,那么中国将有潜力运用香港已经试验并证明行之有效的方法,把持有土地所有权作为获取长期公共收入的基本方式。

中国在以前所未有的城镇化速度进行着,其中也面临着一些挑战,主要包括:其一,在开发土地获取和批量处置土地使用权过程中存在着大量腐败和社会不稳定事件。这些腐败得以持续发展的范围依然很广。其二,城镇化的快速发展和基本城市规划的缺失,使中国许多城市产生了基本住房、环境和基础设施问题。其三,中国依然面临着改革全部户口制度的巨大挑战。现在对户口制度改革形成了广泛的一致:这将有利于减少由这一制度放大的城乡不平等。管理这个转变过程是困难的,但是,依然需要完成。(可以说,户口制度也是中国避免了像印度一样产生大量城市贫民窟的重要原因之一。)

虽然香港规模较小,但时间已经证明这些挑战都可以被克服。

香港经验显示,要使得一个土地财政政策在长期最大程度的有效发挥,至少需要以下因素:第一,政府必须在法律上长期拥有对所有土地的核心产权。第二,政府需要使用一个诚实公正的长期租约系统来处理土地(政府一般不应该把自己控制之下的土地绝对的处理给私有者)。第三,政府需要详细规定每个租约中建筑和使用权力的具体内容,以保证在几十年后的重新开发能够得以批准,并保证政府能从用途改变中获得收入。第四,政府还需要直接(有效地)解决不可避免的对低成本公租房和受补贴自用住房的需求。第五,政府必须建立全方位的制度措施来解决土地收入制度所产生的许多民事和刑事犯罪行为,及相关道德风险。

如果能够建立一个健全、综合的政府管理体制和市场运行框架,那么,这个制度就能够得以运行。它可能为所有人带来体面的住房。基本的、合理的住房一定是让社会每个阶层中的所有人共享“中国梦”的应有内容。而且,一个设计精良的土地收入系统能够持续产生巨大的公共财政利益。

不难想象将会有一系列的既得利益者对这一制度发出强烈的反对声音——不仅在中国内部。但是值得记住的是在香港,从来没有人对政府拥有土地核心产权发出真正的抗议声,即使是非常大的、强有力的私有业主也没有。

对这种来自私有业主的支持的关键解释是,随着时间的推移,这一制度被证明对私有业主来说在价值收益(及通过土地交易获利的范围)方面是最为有利的。而且,这一制度还保证了香港低税率、简税制的政策。而这一政策几乎对所有群体都有利。


2014年7月11日,香港沙田污水处理厂航拍图。CFP供图

在中国也存在一个潜在的、非常有力的引入综合土地收入制度的“销售工具”。组织有力、健全的土地收入制度,能够直接与目前现在的土地注册制度改革联系起来。这样的改革能够满足以下几个目的,包括:第一,坚定而直接地确认个人所有者的权利——每个所有者都有清晰的经济利益。第二,出借人或银行的抵押贷款能获得更好的安全性。第三,能够促进土地的收益所有者可追踪性(这对反腐也有一定的作用)。

中国的政策选择:如何借鉴香港经验

除香港土地收入经验之外,很难看到第二个已经尝试和验证的模式,能够更好地帮助应对世界范围内的巨大城镇化进程问题。这一制度能以更为实际和人性化的方式解决这些问题。而且,采用香港模式也依然是一个法律上和政治上可行的结果。

我们已经了解香港土地财政模式如此有效的本质核心。首先,政府必须长期拥有对所有土地的核心产权。同时,政府需要详细规定每个租约中建筑和使用权力的具体内容,还需要直接(有效地)解决不可避免的对低成本公租房和受补贴自用住房的需求,并建立全方位的制度措施来解决土地收入制度所产生的许多民事和刑事犯罪行为,及相关道德风险。

大多数发达国家已经不再注重土地作为公共财政收入的来源所具有的潜力。主要原因是几乎各地的政府在很久以前都把所有城市土地和大部分农村土地无条件售卖了。故而,人们便不会注意到缺少了这种他们不再拥有的东西。而且,当发展到这样一个阶段,不管是土地税还是土地规划费,都只能获取很少的财政收入。这个观点可以得到如下证明:170年以来,没有一个地方能够像香港一样,通过土地收入制度获得相当规模的政府收入。

土地作为公共财政收入基本来源的相对“不可见性”在最近托马斯·皮克迪(Thomas Piketty)所著的一本关于经济(及不平等)的畅销书《21世纪的资本》(Capital in the Twenty-First Century)中也有所展现。简要地讲,皮克迪根据一些最为广泛的相关研究,极具说服力地说明了私人财富一般比经济产出增长得更快。这就放大了社会不平等性和不稳定性。皮克迪的主要解决方案是在全球对财富征税——一个他也认为非常难以实现的解决方案。

由于上述“不可见性”和“为时已晚”的因素,另外一种政府用于缓和不平等的精明而实用的方式没有被细究可能也就不足为奇。当国家能够并且确实拥有所有土地的核心产权时,它将在特定辖区内的(私人)财富储存中保有重要的、持续的一部分,留存在公共利益之中。这一部分可以用来帮助解决社会不平等问题。

中国1949年以来的政治历史为发展和执行一个基于香港模式的全面的土地财政制度创造了一个绝佳的机遇。在这方面,中国从大多数发展中国家和发达国家中凸显出来。

在中国引入这样一个制度需要时间、耐心和极大的政治决心。而且,这个过程将是极难应付的。但是,其潜在回报在各个政策层面都是巨大的。除了执行这一政策的强有力的务实政治原因外,朝着建立这样一个土地收入制度迈进,也有强有力的政治和财政理论基础。

中国能够而且应该着手建立自己的土地收入制度,以之作为持续的、巨大的城镇化步伐的一部分,也作为保证所有中国人共享“中国梦”的一个关键因素。土地收入制度提供了一个让所有公民更加平等地共享集体努力的方式:确保政府出于公共利益持续地在最重要的财富积累——土地——中持有核心的一部分。

(作者为香港大学客座教授。《中国经济报告》编辑王艺璇译)

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