基础教育怎么改

□赵小莉 杨东平   2016-05-13 16:32:52


在教育领域究竟如何实现管办分离,如何下放教育权力、释放教育红利,是一个巨大的挑战。为此,需要切实启动中小学办学体制改革,一是改革公办中小学办学体制,二是进一步发展民办教育,三是进一步开放教育,扩大社会参与

□赵小莉 杨东平

改革开放以来,特别是2002年《民办教育促进法》颁布之后,中国民办教育从无到有,发展迅速。从统计数据来看,2004-2014 年,在民办中小学(不含职业学校)就读的在校生人数上升了约69%,从2004 年的 829 万上升到 2014 年的1400万;而民办中小学的学校数量则略有减少,从1.32万所减少到1.30万所。但同期由于撤并学校的影响,全国中小学校数量显著减少,所以民办中小学占比略有上升。此外,这还说明民办中小学的平均学校规模扩大了,即学校数量减少,学生数量增加。

民办中小学的主要模式

1. 个人办学。办学主体是自然人。这种办学形式中,举办者可能亲自参与运营,如担任校长;也可能组织学校董事会作为学校管理机构,并聘任校长。有研究认为,当民办学校的创始人(举办者)和校长合一时,这意味着举办者既是学校的物质资本所有者,也是作为直接管理者和经营者的人力资本所有者。这种产权结构具有对市场信号反应灵敏、决策效率高、对决策者激励充分、在投资人和校长之间不存在代理成本等优点。但是,这种产权结构也存在一些固有的缺陷。其中,最大的问题有两个:一是学校产权不清晰。由于不可能形成一个健全的法人治理结构,举办者在使用、处置学校资产和获取资产收益时,就不可能受到事实上的严格约束,投资人资产与学校资产常常混淆不清,导致学校资产的产权边界模糊。二是不利于学校产权结构的优化。学校资产的产权边界模糊为举办者获取非制度化的模糊收益提供了很大便利。但是,这种现实和潜在的利益往往给举办者保持学校产权结构的封闭性以极大的诱惑,使学校在发展过程中不能有效吸纳其他生产要素,难以实现学校产权结构的优化。

2. 企业办学。总体而言,企业办学大都为企业经营活动考虑,与学校无直接关系,企业纯粹投入资金举办学校,并非其主要经营范围。房地产公司办民办中小学是企业办学的一种常见形式,因购买房地产的业主往往有子女上学的需求,愿意为学校支付较高价格,而且房地产项目一般已经预留教育用地。创办学校可以吸引顾客、提高房产价格,同时也可以收取学费。亦有企业出于投资目的购买学校的所有权和运营权,以未来的学费为预期回报的现象。企业办学模式中,企业一般派驻代表担任学校董事会重要成员,对学校财务管理进行严格控制,但企业管理层直接干预学校运营的情况比较少。

3. 股份制办学。股份制办学是指多个出资人共同出资兴建学校,在实践中有两种运作模式:一种是两个或两个以上的出资人(自然人或法人)根据出资协议,以资金或其他生产要素,投入学校的建设和运营,并共同拥有学校相应的产权,按此机制设立和运营的学校又称为“股份制学校”或“股份合作制学校”。这种资本组织形态在温州广泛存在,因此又称为民办教育的“温州模式”。与“温州模式”相区别的另一种“股份制办学”模式是资金募集活动体现在公司层面,即两个或两个以上的出资人(自然人或法人)根据出资协议以资金或其他生产要素,投入组建一个以提供教育服务(如办学)为主营业务的公司法人,出资人拥有所设立公司相应的产权。然后,由这个法人再投资办学,学校又是一个独立法人,公司和学校按民法原则调整相互间的法律关系。这种模式首先在浙江省台州市椒江区书生中学出现,因此又称为“椒江模式”或“书生模式”。“椒江模式”又称“教育股份制”,但这一表述曾经遭到教育理论界和教育行政部门广泛的质疑,所以目前在政府正式文件中不使用“教育股份制”的概念。

4. 教育集团办学。教育集团办学是以办学为主要经营活动的企业举办学校。其与企业办学的区别在于,这类办学企业除了办学之外没有其它经营活动,教育集团是法人,下属多所学校,学校与教育集团的关系实际上是学校与董事会的关系。教育集团下属学校一般独立核算、独立运营,但是共享集团品牌和管理资源。教育集团和下属学校的关系视二者权力关系而定:如果集团管理权力太小,就虚化成学校董事会;如果集团管理权力太大,学校的办学自主权又难以保证。教育集团办学和公办学校集团化办学的主要区别在于集团是否为独立法人:公办学校集团化办学形成的“教育集团”一般不是独立法人,各校财务独立,校与校之间只有松散的契约关系,与作为法人的教育集团办学不同。

5. 转制学校和公办学校办民校。转制学校是中国办学体制改革的一种尝试,由地方政府将公办学校交给社会组织和个人承办,政府停止或部分停止提供学校事业费和日常运行经费,由学校自筹资金运营;学校在招生、招聘、资金筹措等方面拥有较高的自主权。然而,在运行一段时期之后,出现种种弊端:转制学校本是国有资产,收取的学费却成为学校或承办人(组织)的资金,有国有资产流失之嫌;转制学校收取高额学费损害了学生接受义务教育的权益;转制学校既享有公立学校所不能享有的招生、招聘等自主权,又往往享有一定公办学校的待遇(如教师编制等),对公办学校和民办学校都构成不公平竞争。因此,2005年底,教育部、国家发改委发布了《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》、《关于贯彻义务教育法进一步规范义务教育办学行为的若干意见》,规定从2006年开始,全面停止审批新的改制学校;任何部门和个人不得改变或者变相改变义务教育阶段公办学校的性质,不得将公办学校出售转让;要求各地教育行政部门对本地义务教育阶段改制学校进行全面清理规范。至2010年前后,各地基本已取消转制学校,转制学校或者恢复公办或转为民办学校。

但是,公办学校办民办学校从未停止。很多公办名校在本地或外地开办民办学校或分校,后者使用名校的名字,并向名校支付合作办学费用。从某种意义上来说,这种办学行为的性质与转制学校有相似之处:公办名校的品牌和人力资源作为一种无形资产,也是国有资产。使用名校品牌效应办民办学校涉嫌使用国有资产谋取私利,而且对其他民办学校构成不正当竞争。某些公办学校办的民办学校和由公办转为转制学校、再由转制学校转为民办的学校和原公办学校之间还存在不正当的利益输送:如某名校本为完全中学,后其初中部转为转制学校,又转为民办学校,名校只保留高中部(公办)。而名校高中招生对前述民办学校存在倾斜,对当地的义务教育均衡造成了不良影响。

除此之外,常见的民办教育办学形式还包括独立学院、中外合作办学等。两者皆为高等教育办学形式。

民办教育发展之困

现有教育制度和法律法规中有相当部分具有明显的计划经济、集中管理模式的痕迹,而且又是主要针对公办学校来制定的。虽然已经制定了《民办教育促进法》,但民办教育在很多方面仍然处于合理不合法、或无法可依的局面。

1.民办学校的法人性质问题。民办学校被登记为“民办非企业单位”,实际管理中则被视同企业。由此带来会计制度不明确、无法享受税收优惠、民办学校教师和公办学校教师无法享受同等待遇等问题。

2.民办学校分类管理的问题。《民办教育促进法》规定,出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。但“合理回报”的条例缺乏可操作性,不利于保护学校举办者权益,充分调动其办学积极性。近年来,不断有人呼吁对民办教育进行“分类管理”,即将民办学校分为非营利性或者营利性学校分别管理,非营利性民办学校的举办者不取得办学收益,而营利性民办学校的举办者可以取得办学收益。《规划纲要》也明确提出,积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。上海、浙江温州等地也开始试点“分类管理”并获得了一定成效。然而,2015年12月《民办教育促进法》修正案草案初次审议未获通过,在一定程度上标志着对民办学校分类管理的具体办法仍未达成一致意见,营利性民办学校的举办者获取办学收益的政策仍不明朗。

3.民办学校的办学自主权受到行政干预。由于教育行政部门仍然垄断着教育过程的主要资源,如招生计划、收费审批、专业课程设置、教育评价等,民办学校无法自主配置教育资源,无法充分行使办学自主权,有时依附于教育行政部门的程度更甚于公办学校。民办学校和公办学校的同质化趋于严重,导致与公办教育多元发展的格局难以形成。

深化办学体制改革的建议

2010年颁布的《教育规划纲要》、2013年颁布的十八届三中全会《决定》,对深化教育领域综合改革、政府转变职能、管理体制和办学体制改革做出具体规划,提出了新的要求,是开展办学体制改革的基本依据。 中国推进教育治理体系和治理能力现代化,核心就是通过政府转变职能,简政放权,实行管办评分离,第三方评价,委托管理、购买服务等,构建新型政校关系,扩大学校办学自主权。

在教育领域究竟如何实现管办分离,如何下放教育权力、释放教育红利,是一个巨大的挑战。为此,需要切实启动中小学办学体制改革。办学体制改革的目的,一方面是使公办学校恢复活力;另一方面是面向社会开放教育,使体制外的社会力量能够成长。具体而言,有三个基本方向:一是改革公办中小学办学体制,二是进一步发展民办教育,三是进一步开放教育,扩大社会参与。

1.改革公立学校办学体制。转变政府职能、改善行政管理,首先要减少行政部门对学校的直接干预和微观管理。建议地方政府和教育管理部门从自查自纠开始,严查和减少对学校过多的评估检查,改变文山会海的局面,为学校松绑。在此基础上,对《规划纲要》落实情况进行专项督查,推进简政放权和管办评分离的改革。

办学体制、管理体制改革,最终要落实到“现代学校制度”上。现代学校制度建设的核心是调整政府与学校的关系,即通过简政放权,实行“校本管理”,使学校在财政、人事和课程等方面获得更多权力,实现学校的自主发展,从而恢复学校活力,改变千校一面的状况,创造各具特色、丰富多彩的教育文化。

在继续完善委托管理、集团化办学的同时,积极探索多种形式的中小学办学体制改革。在具备条件的地方,可以试点类似美国的“特许学校”、英国“自由学校”的改革。即按照管办分离的原则,在不改变公办性质、政府全额拨款的前提下,将部分公办学校委托教育家团队管理,实行教育家办学,恢复学校的自主性,从而提高质量、办出特色,满足多样化的教育需求,使之成为教育创新的生长点。

2 .进一步发展民办教育,开展“公私合作”。十八大提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,扩大社会参与,形成以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的格局。当前,特别需要强调实现政府转型目标。政府主导并不意味着政府包揽和包办。政府管理应充分发挥其优势,避免用公办学校的方式管理民办学校,致使民办学校与公办学校同质化,丧失体制优势。教育公共服务有多种实现方式,委托管理、购买服务就是最主要的途径。随着公共服务的扩大,政府和民办之间并不是黑白分明、非此即彼的简单关系。中国教育领域事实上存在着公办民助、民办公助等多种模式。在教育治理现代化过程中,如何有效开展“公私合作”,是政府需要学习的重要课题,可促进办学体制的多样化。

3.探索互联网时代的新学校、新教育。在互联网环境下,学校规模、硬件、场地等不再是重要的因素,创办基于互联网的个性化学习的小规模精品学校是全世界教育创新的共同趋势。我们应当适应这一变革,把创新创业的概念从企业界扩大到教育界,如同支持小微企业那样鼓励教育创新创业,降低学校设立的门槛,鼓励有理想有抱负的校长、老师创办小微学校和幼儿园,使“在家上学”合法化,满足多样化的教育需求。这样,很多家长可以不必把小孩送到国外或国际学校。

(作者分别为21世纪教育研究院研究员,21世纪教育研究院院长)

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