“营改增”:增强发展“势能”

□朱小群   2016-05-13 16:34:43


“营改增”完全符合中国税制走向简化、提高效率的基本逻辑。全面推进“营改增”,不仅利于激发微观经济主体活力,而且能够推动产业转型升级

□朱小群

因利益调整复杂、合规性充满挑战,金融、房地产、建筑和生活性服务四大行业“营改增”试点迟迟未落地“

千呼万唤”,“营改增”细则终于公布,一些争议点也有了最终的答案。可以说,作为当前中国税制改革的重头戏,“营改增”再次得到了高层的突出强调。2016年3月24日,国家税务总局在其官网上发布了《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》,宣布自5月1日起,在全国范围内全面推开营业税改征增值税试点,并发布了一系列配套规定(以下简称《细则》)。这标志着中国的增值税改革进入了新阶段,为未来的增值税立法奠定了非常重要的基础。

剩余四大行业做好“营改增”准备了吗

众所周知,“营改增”自2012年在上海试点迄今已有四年,目前交通运输、邮政、电信和部分现代服务业的“营改增”已在全国推开。据统计,截至2015年6月底,全国纳入“营改增”试点的纳税人共计509万户,累计减税4848亿,产业链减税效果持续体现。

虽然“营改增”试点涉及的行业看上去很多,但实际仅约四分之一的营业税纳税人转为了增值税纳税人,仍有四分之三的营业税纳税人未完成“营改增”改革,分别是建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业这四大行业。显然,以上这四大行业会直接影响到中国的GDP、投资、就业等多项因素,重要程度不言而喻。财政部部长楼继伟稍早曾表示,2016年将全面推开“营改增”改革,将建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业纳入试点范围。

然而,因利益调整复杂、合规性充满挑战,金融、房地产、建筑和生活性服务四大行业“营改增”试点迟迟未落地。建筑业和房地产业的共性问题在于进项难抵扣,加之房地产业和建筑业的企业比较多,有一部分是中小企业,其在购买劳务、建筑材料等时,有些是从不规范的小企业取得的,这些东西很难取得发票。在增值税征收的机制下,这些成本必须要有有效的发票才可以抵扣。

金融业的问题则在于资产配置行为不属于消费,因此是否征收增值税存在争议。中央地方财政失衡加剧,也使“营改增”扩围难以推进。营业税属于地方税,是地方税收主要来源,增值税属于共享税,按75∶25的比例在中央和地方之间共享。即便“营改增”的增值税收入100%归地方所有,“营改增”带来的减税后果还是大部分由地方承担。而且这部分增值税收入早晚也会按统一比例向中央划转,这是地方财政无法承受的。

此外,中央对财税改革做出了新的决定,保持目前的格局大体不变。由于“营改增”具有大规模减税效应,减少的这部分税收实际上都是地方政府的收入,地方政府收入比重肯定会下降。而据国家税务总局统计,2015年前11个月,上述四大行业涉及的营业税收入1.75万亿,占营业税税收总额的60%多,占地方一般公共财政收入比重为23%,这意味着“营改增”最难且最关键的部分亟待推进。

那么,剩余的这四大行业做好“营改增”的准备了吗?

从税收的基本原理看,增值税与营业税相比,有着许多优势,其中最为突出的是其最大限度地消除了重复计税。然而,这样一项有利于纳税人的税制改革,为何在推进过程中会遇到困难呢?

“营改增”影响到企业、政府等多种主体利益,涉及到产业升级、央地财税关系、税收征管机制改革等多个领域,将是一套系统性的改革。当然,“营改增”从2012年试点以来,已经积累了具有普遍意义的成功经验。全面推开“营改增”,意味着要把建筑业、房地产业、金融业、生活性服务业等也纳入改革试点范围。中央此前定下的目标是在2015年“力争完成“营改增””。受各种因素的影响,这一目标有待在今年实现。当前需要以高度的紧迫感来推动改革。

在便于推行“营改增”的领域,改革进程都比较顺利。目前. 最大的挑战是要啃下金融业、房地产业等硬骨头。金融业等行业因为经营活动更加复杂,所以增值额比较难以确定,改行增值税的难度比较大。更大的征管成本还会加大税收部门尤其是国税部门的负担,这在全世界都是难题。中国需要在吸取各国经验的基础上找到适合本国的方案。

“营改增”难点

自2012年“营改增”试点以来,建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业这四大行业不能加速推进的原因主要包括以下几点。

首先,人们在认识上有误区。通常一谈到“营改增”,企业就会去计算税收负担,导致大量精力都花在了测算所谓的税负。事实上,增值税的税负与企业所得税的税负是两个完全不同的概念。企业所得税税负会实实在在落在企业头上,但增值税的税负则是个非常复杂的问题。在一个完美的税制环境下,增值税的税负不应由企业来负担,而是通过转嫁的机制,最终由消费者来负担。

但在中国,现实情况是,增值税的税收负担是有可能由企业来承担的,主要原因有四点:一是在价税合计的报价体系下,交易的双方主体有可能因谈判议价能力的强弱,而导致税收负担转嫁到其中的一方,从而导致税收负担无法顺利传导到终端消费者;二是基于税法对于存量资产、不动产等的特殊规定,有可能导致一些存货及资产无法进行进项税额抵扣,最终产生税负沉淀;三是中国存在小规模纳税人及一般纳税人两种不同的增值税计税方法及规定,由于从小规模纳税人处购进货物或劳务无法作进项税额抵扣,也会造成税负的沉淀;四是由于中国交易模式的多样性及交易主体的多样化,从而会导致与一些不需要缴纳增值税的主体进行交易时,购进的货物、劳务、无形资产等无法作进项税额抵扣。

其次,未来需要“营改增”的行业税务管理人员尚未做好充分的业务

准备。增值税的计税方法显然比营业税要复杂得多,营业税仅需单向思维,用计税营业额乘以相应的税率即可。但是,增值税则必须要双向思维,既需要考虑到销项,又需要考虑进项,还需考虑销项与进项之间的平衡。因此,企业的税务管理人员要从营业税的管理思维转变到增值税的管理思维,具有相当大的难度。

再次,“营改增”还会对财政收入和央地财政格局产生重要影响。随着营业税全面并入增值税,地方政府主体税种全面并入了中央和地方共享税,中央和地方共享税收收入扩大,引发了地方对税收收入减少的忧虑。因此,需要提前规划好央地财政关系的调整。部分地方税收部门负责人表示:受经济增速下行影响,目前地方税收压力巨大;“营改增”之后,地税收入是纯减少。与此同时,多位地税部门干部反映,按国税总局相关规定,2009年起新增企业所得税纳税人中,应缴纳增值税的企业,其企业所得税由国家税务局管理;应缴纳营业税的企业,其企业所得税由地方税务局管理。这意味着,全面实行“营改增”后,新办企业的所得税全部划归国税征管,地方税收再次面临流失困境。

据了解,在1994年的分税制改革中,增值税被确定为中央地方共享税,营业税被确定为地方税,目前营业税是地方最大的收入来源。以往的“营改增”采取了新增增值税收入归地方的做法,但未来如何分配,还需基于通盘考虑而做出合理的决策。总体上看,中国需要完成分税制改革的历史任务,建立各级政府事权与财力相匹配的税制,形成税基广、税源稳定的地方税体系。

事实上,中国企业尤其是内资企业对税收的重视程度远远不够。通常一个企业连专门的税务管理部门都不设置,不少企业税务管理人员是兼职的,税收与投资、价格、会计、法律等不同部门合署办公。加之,营业税的计税方法简单,营业税纳税人更是疏于税务管理队伍建设,更不要说搭建分层级的税务管理架构。因此,“营改增”使一些企业短期内难以适应增值税的管理要求。

此外,在诸多行业尤其是金融业,由于产品多样、交易频繁、系统复杂,所以难以核实增值税的销项与进项,也会增加其适应增值税管理的难度。据了解,在建筑、房地产、金融及生活性服务业四大行业中,建筑业的重视程度较高,前期准备比较充分,这有助于其顺利实现“营改增”。

而从此次出台的金融业相关细则看,营业税下的优惠政策在增值税下基本予以保留,同时购置不动产可分两年进行抵扣。但之前相关专家及金融业人士呼吁的金融产品买卖差价免收增值税在细则中并未体现。

例如,原先对金融机构往来业务暂不征收营业税,此次细则中的过渡政策中,金融同业往来利息收入属于免征增值税的范围。而之前在营业税下免征或不征的一年期以上返还性人身保险业务和一年期以上健康保险的保费收入,此次也在免征增值税之列。同时,国债、地方政府债利息收入的免税规定也得以延续。另外,合格境外投资者(QFII)委托境内公司在中国从事证券买卖业务、香港市场投资者通过沪港通买卖上海证券交易所上市A股、香港市场投资者通过基金互认买卖内地基金份额、证券投资基金管理人运用基金买卖股票债券的转让收入在此次过渡政策中也被列入免税范围。

“营改增”势在必行

不管怎样,我们都必须认识到,从大的改革方向看,“营改增”势在必行。

第一,增值税是世界上最主流的流转税种。根据2014年经合组织(OECD)国家的消费课税报告,截至2014年,世界上已有160个国家征收增值税。增值税与营业税相比较,可以实现出口退税,消除跨境贸易及服务的重复计税,而营业税则无法实现。中国正进行产业结构调整,在“一带一路”政策的激励下,大量中资企业在走出国门,需要与国际上的主体税种融合。

第二,自2008年中国企业所得税立法以来,已过去了8年时间,中国的第一大税种增值税仍未立法,这与其功能定位是非常不匹配的。从完善中国现代化税收体系的角度看,增值税立法是必然要走的一步,而“营改增”是增值税立法中的一部分。

第三,中国长期实行的货物征收增值税、劳务征收营业税的流转税制,已无法满足现代服务业与货物融合的产品组合,容易造成重复计税;并且实行增值税由国税局征收、营业税由地税局征收的管理模式,也难以满足国家《深化国税、地税体制改革方案》的整体要求。

第四,“营改增”一旦全面推开,企业成本将进一步下降。“营改增”将打通整个增值税抵扣链条,由于可以进项抵扣而购买各种服务,将使企业的发展更具有活力。理论上“营改增”将降低所涉及行业的税负,并且减税效应随着时间的推移会越来越显著。预计在“营改增”全面完成后,如果进一步优化增值税税率,整个“营改增”实现的减税规模将达9000亿元左右。

可以说,“营改增”完全符合中国税制走向简化、提高效率的基本逻辑。营业税税制简单、征管方便,能够确保税收入库;但缺点是可能造成重复征税,加大企业负担。而增值税则具有明显的税收中性特点,对经济产生的扭曲作用较小,有利于企业经营、投资和创新。尤其是,“营改增”对服务业产生的利好效应极为明显。因为营业税目前主要针对服务业,而且出口不能退税,这对中国拓展海外服务贸易市场颇为不利。实行“营改增”,不仅有利于激发微观经济主体活力,而且能够推动产业转型升级,并扩大国内消费市场。如进展顺利,其经济效果必会显现。

当然,营业税和增值税是目前对商品课税的两个主要税种,“营改增”势必带来较大冲击。一方面是对企业的冲击。虽然总体上有利于企业,但一些行业的企业需要适应新的税制,付出转型成本。另一方面是对政府财政的冲击。“营改增”短期内可能影响政府财政收入,尤其是在当前一些地方政府财政困难的情况下,改革阻力可能更大。但从长期来看,通过减税来激发市场主体活力,对长期的财政健康是有利的。这就是李克强总理所说的“在培育发展新动能中涵养宝贵税源,用短期财政收入的‘减’换取持续发展势能的‘增’”。

毋庸置疑,“营改增”在整个财税改革中是承上启下的关键一环。在它成功之后,资源税、个人所得税等领域的改革,才能在积累经验的基础上得到更好的推进。

(作者单位为中国民(私)营经济研究会)

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