“十三五”区域发展大战略

□魏后凯 王业强 苏红键   2016-05-13 16:34:56


“十三五”时期,区域总体发展思路应以深入推进主体功能区建设为核心,坚持创新驱动区域发展和大力促进区域信息化,实施东西并重、内外联动的全方位开放战略

□魏后凯 王业强 苏红键

十二五”时期,区域总体发展战略是以四大区域为地域框架,推进新一轮西部大开发、全面振兴东北地区老工业基地、大力促进中部地区崛起和积极支持东部地区率先发展,并针对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区进一步加大扶持力度。随着国际国内经济政治发展形势的变化,中央先后提出一系列的“经济发展带”战略,包括“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”等,基本上勾画出了“十三五”时期区域发展战略的总体框架,即“四大区域+经济发展带‘路’”。

对“十二五”区域发展战略的评价

“十二五”时期,中国区域发展战略基本上是按照四大地域框架以及特殊问题区域来推进的,在国土空间开发方面初步提出了主体功能区战略。目前,西部大开发已经接近15年,西部地区在一系列国家优惠政策和资金支持下,经济增速明显加快;自2003年实施东北振兴战略以来,国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施。2012年,又启动了第二轮东北振兴计划;中部崛起战略是继西部大开发和东北振兴战略之后的又一项国家区域发展战略,除了比照东北振兴和西部大开发相关政策外,国家并没有出台专门针对中部崛起的政策措施;同时,为了充分发挥东部地区的优势,自2003年以来,国务院在东部沿海地区批准了一系列区域发展规划,为东部地区率先发展提供了的空间。

总体来看,国家区域发展战略取得了较大成效,主要包括以下几个方面。

一是中西部经济呈现快速增长态势。西部和中部地区的地区生产总值年均增速均超过了东部地区;从工业增加值和固定资产投资来看,西部地区平均增速也远高于东部地区。

二是区域发展的相对差距逐步缩小。实施区域总体发展战略的根本目标是缩小中西部与东部地区在经济发展水平上的差距,实施西部大开发战略以来,各项政策取得了良好的成效,近年来东西部人均地区生产总值(GRP)、居民收入相对差距均呈不断缩小的趋势。

三是老少边穷地区发展步伐加快。“十二五”时期,中央加大了对革命老区、民族地区和边境地区转移支付力度;同时,对集中连片贫困地区,包括六盘山片区、秦巴山片区、武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区、滇西边境片区等,积极推进产业扶贫、整村推进、异地扶贫搬迁等专项扶贫工作。

四是区域合作和开放取得了较大进展。“十二五”以来,中央研究制定了促进西部地区承接产业转移的政策意见,建设了广西桂东、重庆沿江、宁夏银川等承接产业转移示范区,批准了《粤桂合作特别试验区总体发展规划》《国家东中西区域合作示范区建设总体方案》等一批东中西合作区规划方案,进一步完善了对新疆、西藏、贵州、青海等地区经济对口支援的方式与途径。

同时,中央继续深化与周边国家区域合作机制,加强多重合作机制下的沟通与协调,进一步完善了上海合作组织、东盟与中国(“10+1”)领导人会议、亚欧会议、西部国际博览会、中国-亚欧博览会、中国-南亚博览会、中国-东盟博览会等各类对外交流平台,充分发挥其作为区域合作平台的载体功能与带动作用,为中西部地区企业参与区域经济合作创造条件。在进一步深化中国-东盟自由贸易区、中国-巴基斯坦自由贸易区、大湄公河次区域合作、泛北部湾区域经济合作、中国与中亚次区域合作等区域合作载体的基础上,又积极实行沿边开放战略,提升了国家重点开发开放试验区、边境经济合作区、跨境经济合作区、境外经贸合作区等载体的对外经济联系功能,设立了一批边境开放口岸、内陆新区、内陆保税区以及综合改革试验区,进一步强化了中西部地区对外开放功能。

五是主体功能区建设开始试点。2014年3月,国家发展改革委和环境保护部联合发布《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》(以下简称《通知》),决定以国家重点生态功能区为主体,选择部分市县开展国家主体功能区建设试点示范工作。综合来看,国家主体功能区建设试点示范工作逐步推进。如湖南、福建、安徽、浙江等省召开了试点示范工作会议,各试点县市制定了试点示范初步方案。河北环京津生态屏障、西藏珠穆朗玛峰等区域内的20个县纳入国家重点生态功能区转移支付范围。不过,国家主体功能区制度的综合政策体系还未形成,各项政策分散在各个部门,呈现出“碎片化”特征,而有关部门对试点示范的技术规范、标准和考核指标缺乏明确规定,试点示范方案由地方组织编制,更多反映的是地方的诉求。

尽管“十二五”期间,国家区域总体发展战略取得了较大成效,但也存在一些问题,主要包括:区域绝对差距还在扩大;区域一体化进展缓慢、区域政策泛化、各种优惠太多、区域合作和区域协调动力不足;民族地区、贫困地区同步小康难度大;区域补偿力度较小、主体功能区建设推进较慢;区域内部分化扩大。

“十三五”区域发展战略的总体构架

“十三五”时期,应进一步完善区域总体发展战略,继续坚持实施西部大开发、全面振兴东北等老工业基地、促进中部崛起和支持东部率先发展战略,积极培育全国性的经济支撑带,构建“十三五”时期“四大区域+经济发展带(路)”的空间发展战略架构,形成东西并重、内外联动、区域协同、陆海统筹、全方位开放的新型区域总体发展战略。

一是进一步完善区域发展总体战略。“十三五”时期要继续坚持实施西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、促进中部地区崛起、沿海地区率先发展战略。首先,应进一步强化西部大开发的战略地位。随着国家区域发展战略的调整,西部地区是推进“一带一路”战略的核心区域和关键节点,将成为未来中国经济增长的“支撑区域”;同时,西部又是全面实行小康社会的难点地区,西部地区能否实现全面小康社会的目标,事关全国建设全面小康社会的大局。其次,应继续推进东北老工业基地全面振兴。

东北地区作为传统的老工业基地,体制机制不畅是制约东北发展的关键因素,尤其是近年来东北经济再度放缓,“十三五”时期应坚持以深化改革为主线,全面振兴东北地区等老工业基地。再次,要进一步提升中部崛起战略的功能定位。“一带一路”战略为中部崛起提供了广阔的市场和发展空间,“十三五”时期,中部地区应进一步加强区域层面的互联互通,依托“长江经济带”构建起四大区域联动发展的空间纽带。最后,要进一步促进东部地区创新发展。经过30多年的高速发展,沿海地区逐渐面临劳动力成本高、资源环境压力大等一系列问题。“十三五”时期,沿海地区应充分利用经济优势,加快国家创新型城市和区域创新平台建设,提高科技创新能力,引领区域创新发展。

二是积极培育全国性的经济支撑带。实施“一带一路”“长江经济带”“京津冀协同发展”三大战略,依托经济核心区,积极培育横贯东西、带动全国的经济支撑带。初步考虑,可以培育四大经济支撑带:珠江-西江经济带、长江经济带、丝绸之路经济带(依托陇海-兰新线)、环渤海-华北经济支撑带。

三是全面推进实施陆海统筹发展。“十二五”规划对于推进海洋经济发展方面提出“坚持陆海统筹,制定和实施海洋发展战略,提高海洋开发、控制、综合管理能力”。中国沿海11个省区市北起辽宁省,南至海南省,沿海经过河北、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西,连接渤海、黄海、东海、南海四大海域,构成了大“S”形海域经济带。随着辽宁沿海经济带、天津滨海新区、山东蓝色经济区、江苏沿海经济带、长三角经济区、浙江海洋经济发展示范区、福建海峡西岸经济区、珠三角经济区、广东海洋经济综合试验区、广西北部湾经济区、海南国际旅游岛、河北沿海经济带等一系列沿海经济区先后上升为国家战略,大“S”形海域经济带逐步形成。在“十三五”时期,必须坚持陆海统筹发展的基本思路,把海域纳入国土空间开发体系,并将国土空间开发的战略布局重点逐步向海洋倾斜,对海洋资源进行科学的价值评估和工程核算,做出海洋资源有偿使用的政策安排,整合11个省区市的海域发展规划,保证海洋资源的合理利用与有序开发。

“十三五”区域协调发展的路径和措施

“十三五”时期,区域总体发展思路应以深入推进主体功能区建设为核心,坚持创新驱动区域发展和大力促进区域信息化,实施东西并重,内外联动的全方位开放战略,进一步完善区域补偿政策,逐步缩小地区差距,实现区域协调发展。

第一,深入推进主体功能区建设。一是建立多层次的生态补偿机制。进一步规范中央对重点生态功能区的转移支付,公开相关信息,加强实施效果评估;同时推进横向生态补偿和耕地保护补偿试点,加快建立生态补偿市场机制。二是研究制定国家主体功能区建设试点示范的技术规范、标准和评价指标体系。三是对有关部门政策进行整合,进一步完善国家主体功能区制度的综合政策体系,打破部门分割。要对现有各部门的各种试点示范进行整合,并将试点示范工作与重点生态功能区转移支付统筹考虑。四是建立完善动态监测、管理和评估体系以及差别化的绩效考核评价指标体系。

第二,进一步完善区域补偿政策。“十三五”时期,国家应进一步加大对特殊问题区域的支持力度,分类实施针对特殊问题区域的区域补偿政策。一是加强基础设施建设的支持力度,对以国家和省级为主承担的铁路、高速公路、水利等基础设施项目,优先布局中西部经济落后的问题区域。二是在基础教育、基本医疗、社会保障等基本公共服务方面提供支持,实现基本福利的均等化。三是加大金融信贷的支持力度,特别是在信贷投放上,要加强对问题区域的支持力度,增强这些地区的自我发展能力。

第三,实施创新驱动区域协调发展。充分发挥大城市科技创新的辐射带动作用,在科技投入、人才引进、改革开放等方面,加大对中西部和老少边穷地区的支持力度。一是在国家重大科技专项和体现国家战略意图的重大科技项目和重大工程的安排上,适度向中西部地区和老少边穷地区倾斜,整体提升落后地区科技创新水平。二是在一些中西部省区市系统推进全面创新改革试验,形成几个具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。三是创新体制机制、优化政策环境、强化保障措施,推动“万人计划”“国家特支计划”“创新人才推进计划”等一系列人才推进计划向中西部倾斜,构筑中西部地区创新人才高地。

第四,依靠信息化促进区域协调发展。充分运用信息技术,有效缩短中西部地区与东部地区的发展差距,将比较优势转化为竞争优势,以促进经济快速、可持续发展。在信息资源配置和信息化建设方面,国家应对中西部地区给予资金、人力和政策倾斜。一是支持中西部地区加快信息网络的建设和管理,优化网络结构和布局。二是制定相关政策和措施,鼓励中西部地区工业企业信息化改造。三是支持中西部地区政府、金融、海关、税务、商检等公共管理部门的信息化建设,加快发展面向经济和社会的信息服务业。

第五,实行东西并重、内外联动的全方位改革开放战略。要进一步深化改革开放,鼓励中西部地区加快完善体制机制,扩大沿边开放、向西开放、对内对外开放,在中西部地区建设一批特殊经济区、开放开发试验区、自主创新试验区、重点边境口岸,打造向西开放的桥头堡,开拓经济发展空间。同时,依托“一带一路”发展战略,大力推进国际区域合作,综合利用国际、国内两个市场,实现内外联动,提升对外开放层次和空间,构建全方位改革开放的区域发展战略格局。

(作者单位为中国社科院城市发展与环境研究所)

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