“行政审批局”:改革模式的地方探索

□宫剑 龙海波   2016-05-13 16:35:21


“行政审批局”模式是深化行政审批制度改革、使得审批权相对集中的有益尝试, 有助于打破“职责同构”壁垒, 形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型政府部门间关系

□宫剑 龙海波

“行政审批局”模式最早可追溯到2008年成都市武侯区“行政审批局”的设立。党的十八大以来,以天津滨海新区为代表的部分地方政府设立了行政审批局,推动行政审批工作从程序集中向实体集中。“行政审批局”模式是将原行政审批机关的审批职权转移给行政审批局,审批局原则上行使一级政府所有的审批权力,其人员在编制上自成一体,完全接受行政审批局的派遣、管理与考核,有助于打破“职责同构”壁垒,形成职责分工合理、事权相对独立、相互协调的新型府际关系。目前,探索比较成熟、具有特色的主要包括天津市滨海新区、宁夏回族自治区银川市和贵州省贵安新区。

滨海特色:审批集中与审管分离相结合

天津市滨海新区按照大部制改革的总体要求,将职能相近、职责相似的政府部门整合归并,于2014年5月正式组建行政审批局,包括发展改革委、经信委、建交局、教育局、科委、财政局、民政局等在内的18个部门216项审批职责,全部划转到行政审批局直接实施审批事项。启用行政审批专用章,实现滨海新区“一颗印章管审批”。审批主体由分散变为集中,为审批服务效率提升奠定了坚实基础,为激发市场活力创造了良好条件。

自成立运行以来,行政审批局打破按政府部门设置审批窗口的常规模式,积极再造审批流程,按企业办事过程建立“车间式流水线”审批方式。对审批工作人员实行定岗定责定质和绩效考核,通过“车间式”管理和“流水线”作业方式,使相关联的审批事项紧密衔接,从机制上提升审批效率。对于企业注册而言,实行“一口式”审批,即“一个窗口统一接件、部门内部联动办理、一个窗口统一出证”。通过建立企业注册电子信息交换平台,实现相关部门信息共享。对于投资项目而言,实行“一窗统一接件、同步绩效等级、审批和自然时间双锁定、全程帮办服务”的“四位一体”运行机制,强化现场和集中办理。总体来看,投资项目、企业设立以及单办事项审批用时分别不超过原来的1/2、1/3、1/4,可网上办理审批事项201项,其中55项立等可取办理,平均审批效率提速75%。

在创新事前审批方式的同时,天津滨海新区进一步强化事中事后监管。其一,将行政审批权与事中事后监管权明确区分开来,组建市场监督管理局,由原来工商局、食品药品监督局和质量技术监督局整合而成,对生产、流通和消费三个领域的产(商)品质量和食品安全实施全过程监管,建立综合市场监管体系,统筹履行各种监管职能。其二,建立重点专项会商机制、审查员机制、观察员机制。根据工作需要,在一些与事中事后监管直接相关的事项上,由审批局商请监管部门派出观察员,参与审核工作,充分听取观察员意见,加强审批与监管的有机衔接,使审批与监管形成合力。其三,通过网络将18个监管部门进行联通,行政审批局可通过网络将审批结果信息及时告知事后监管部门,监管部门也可通过网络将监管中实施的行政处罚情况及时反馈给行政审批局,审批局根据监管信息建立失信名单并及时在网上公布,加大企业失信违法成本,建立起激励守信、惩戒失信的机制。

银川特色:信息化支撑的智慧政务

2014年初,银川市集中开展了行政审批“清零”工作,对各部门实施的行政许可、非行政许可、部门管理等事项予以清空,重新“洗牌”、重新梳理、重新论证、重新确认。行政审批事项由原来的149项精简规范为89项,精简幅度达40.27%。为了解决行政审批部门林立、职权分散造成的“审批难”问题,加快行政审批权相对集中改革,2014年8月,在不增加机构和编制的前提下,银川市成立了行政审批服务局,将教育、工信、交通、住房保障等26个市直部门负责的500多项审批及公共服务事项,全部划转到行政审批服务局,实行“一枚印章管到底”,原有的行政部门只保留监督管理权限。

自成立运行以来,行政审批服务局针对影响审批进度的环节、要件,开展了五次全面细致梳理,取消“重叠”审批、消除“搭车”审批、归并“同质”审批,完成了对办理事项的多要素、精细化优化(对申报材料、审批流程、办理时限、审批结果等内容的重新设计规划)。与此同时,选择209个事项在网上办理,探索推出了78项企业能够自主决策、审批频次高、受众面广的具体审批事项开展“审批改备案”。沿用滨海新区“车间式流水线”的审批模式,实现了对简单事项立等审批,对关联审批一章多效,对联办事项一口办理,对网上审批一次领证,对勘察验收统一勘验。目前,50%的审批事项实现即办,审批效率提升30%;减少审批环节149个,涉及147项事项;减少事项要件384个,涉及155项事项;放宽市场主体准入门槛11条,涉及11项审批。

行政审批服务局通过创新体制机制,引进网上审批和电子监察系统,进一步规范了审批行为,提高了运行效率,保障了权力在阳光下运行。相比滨海新区行政审批局试点,信息化支撑的智慧政务始终伴随银川市行政审批改革,制度改革与信息化紧密结合。“智慧政务”在便民利企一站式审批、在线办理网上审批基础上,正逐步迈入备案制改革阶段。这一阶段的关键在于实现精准监管,通过全市各部门数据共享的审管互动平台,以信用档案为基础、大数据为技术手段,实行惩戒与激励并举、行政审批和行政监管协调推进的行政管理体制。

贵安特色:打造审批服务全域化体系

贵州省贵安新区结合相对集中行政许可权改革试点要求,提出建立以行政审批局为龙头,政务服务中心为主体,乡镇、专业部门、园区便民服务为补充,覆盖城乡、功能明确、门类齐全的行政审批服务全域化体系。于2015年8月正式组建行政审批局,市场监督管理局和综合行政执法局;涉及经济、建设、城管等方面的审批职能统一划转到行政审批局,省级下放到贵安新区相应部门的审批职能也由行政审批局负责承接。同时,启用行政审批专用章,逐步探索“一个放权、两类减少、三项集中、四化建设、五全服务”的新路子。

第一,坚持便民原则,下放审批事项。按照“审批权下放、监督权上收”的方式,对法定赋予基层行使的职权和能够下放到基层的事权全部下放,对业务流量大、与企业和群众关系密切的审批服务事项,如个体工商户营业执照、食品流通许可初审、经营计量器具登记备案等事项分期分批下放,基本实现“便民利民事项不出村、县级审批权限不出镇、国民生计事项不出区、上报审批事项不超时”。

第二,坚持“减”字当头原则,减事项减环节。新区成立以来,先后进行了三次审批事项全面清理。截至2015年底,行政审批项目从700多项减少到251项(其中封存50项),清理取消440余项,取消率达62.8%。保留的201项率先在全省公布了权力清单,并纳入政务服务中心大厅集中公开办理。审批流程除涉及“特殊环节”的事项外,一律由5个环节压缩为“受理审核、批准办结”2个,试点实行“一审一核”“审核合一”制,推行非主审要件“容缺后补”办理制度。

第三,推进三项审批集中,提高审批效率。一是将分散在各部门的审批职能全部划转到行政审批局,确保划转最彻底、审批事项最集中。二是建立新区行政审批公共信息数据库,推进“网上办事大厅”建设和应用,扩大网上审批业务实际办结率。三是推进部门审批职能集中并向政务大厅平移,对进驻的审批事项要做到授权到位、落实到位和电子监察到位。逐步构建“1(新区)+8(乡镇、大学城、综保区、园区)+89(社区、村)”的三级立体政府服务体系。

第四,加强“四化”建设,创新管理方式。一是建立健全行政审批法治化运行机制。着力破解上下级审批权同构性问题,形成各有侧重的审批权限。二是推进行政审批标准化管理。特别是在现场勘查、专家评审、中介服务等特殊环节推进标准化管理,实现“服务质量标准化、服务方式规范化、服务过程程序化”。三是提高审批工作信息化水平。统一建设业务操作平台、电子监察平台、行政投诉处理平台和行政审批事项管理平台,强化审批过程监督检查。四是推行行政审批智能服务。建立统一的引导咨询服务平台、申报资料服务系统,向公众提供智能化审批引导及申报辅助服务。

第五,打造“五全服务”品牌,实现“六个最”目标。具体来说,以创建人民满意审批机关(窗口)为抓手,提升“全覆盖、全联通、全方位、全天候、全过程”服务水平,努力实现“环节最少、成本最低、机制最活、效率最高、服务最优、环境最好”的工作目标。

“行政审批局”改革模式的启示

行政审批局的设立有助于行政审批权的集中,推动行政审批改革朝着“精简、规范、协调、效能”的方向发展,从而达到行政审批方便、有序、高效的良性状态。这种模式不仅摆脱了传统政务服务中心地位较低、协调乏力的现实困境,也有效解决了审批权行使名义上集中的问题,克服了审批环节多、流程简化有限等弊病,逐步实现行政审批权的内在统一。

近年来,各地将深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口,从建立“两集中、两到位”的政务服务中心,到逐步探索成立相对集中审批权的行政审批局,改革创新不断深入,尤其是在审批权集中划转和审批方式创新方面进行了有益探索。未来“行政审批局”模式的改革能否从政策试点走向普遍实行,还有赖于在打破“职责同构”等深层次问题方面的协同推进。

从目前实行效果评价,普遍认为这一模式在改革意识强、纵向层级少的国家级新区实行较好。因为当政府部门多、许可事项差异大、专业性程度高时,将行政审批权全部集中到一个机关,会增加横向沟通成本。如果地方政府领导缺乏改革担当精神,就很可能面临尴尬困境。主要表现在以下方面。

第一,授权不充分,与原审批部门职责划分不清晰。一些职能部门拘泥于部门利益或存在“重审批轻监管”的观念,不愿将行政审批权转移给行政审批局。有的仅下放部分含金量较低的项目,对有含金量的项目仍牢牢抓在手里;有的仅将审批的部分流程下放至审批局,但在办理过程中需要的现场勘查、技术论证等环节仍掌握在原部门手中;还有的出现了变相增加新前置审批条件等情况。这种授权的混乱和不充分将对行政审批局履职能力造成严重影响,甚至直接关系到行政审批局改革的成败。同时,行政审批局作为新增的行政机构,相关法律配套并不完善,与职能部门在审批责任和监管责任的划分上并不明确。

第二,并非所有审批权均适合转移至行政审批局。一方面,行政审批权的调整和集中要依法依规,因此,对法律明确规定许可权行使主体的审批事项,不宜划分给行政审批局。另一方面,对具有天然专属性、专业性、技术性较强的审批事项,行政审批局的工作人员可能暂时不具备相应的专业水平或不具备审批资格,无法为审批行为提供专业技术支持。对这一部分事项也应审慎考虑是由行政审批局行使还是由原职能部门行使更为科学合理。

第三,打破纵向间政府关系,横向协调难度大。行政审批局将各职能部门的行政审批权划转过来,是对政府各部门横向关系的一种调整。这种调整有助于突破传统行政审批方式的局限与不足,打破了一直以来中国政府“上下对口,左右对齐”的纵向格局。然而,行政审批局在具体工作中必然要与原审批机关发生业务上的联系,在没有建立科学合理的运行机制之前,这种横向的沟通协调往往难度较大,极易受到上下级政府固有工作模式的制约。

(作者单位为国务院发展研究中心办公厅)

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