欧盟为何不认可中国“市场经济地位”

未知   2016-06-12 20:10:59


中国可以倡导WTO取消反倾销和反补贴协定,把目前的反倾销、反补贴和保障措施三种贸易救济措施整合为一种新的保障措施

□成帅华

2016年5月12日,欧盟议会通过了一个决议,呼吁欧盟继续以“非标准的”方式对待来自中国的出口产品,直到中国符合欧盟认为的市场经济标准。该决议“强调中国不是一个市场经济,没有达到欧盟界定的市场经济的五个标准。”中国政府认为,加入WTO以来中国在市场化改革方面取得了实质进展,而且入世议定书中关于非市场经济地位的第15条应当按照约定在中国入世15年时到期,中国可在2016年底自动获得市场经济地位。但是,其他的WTO成员并不这么认为。比如,欧盟贸易委员马姆斯特罗姆在最近一次采访中说,“不存在自动给予中国市场经济地位的说法。我们需要作出正式的决定和法律。”目前,还有美国、日本等未承认中国的市场经济地位。中国和欧美在这个问题上存在分歧意见。

市场经济地位十分重要

市场经济地位十分重要,主要因为它影响到WTO框架下进行反倾销调查时的计算方法。由于欧盟认为中国不具有市场经济地位,因此,在反倾销调查中不采用中国的国内价格和成本,而是采用所谓的“类比国”来计算是否存在倾销和倾销的幅度。从美国和欧盟的实践来看,德国、巴西、美国、泰国、马来西亚、印度尼西亚、墨西哥等国家,都当过中国的替代国。正因为选取替代国带有很大的任意性,造成欧盟发起的对中国出口产品的绝大多数反倾销案件中,按照类比国方法计算的反倾销幅度很高。只要中国不被认为是市场经济国家,欧盟可以继续使用这种替代国的方法。

法律层面解析

目前,最主要的争议点是如何解读中国入世议定书的第15条。根据第15条的(d)款,(a)(ii)项的规定,应当在中国入世后15年终止。(a)(ii) 说,“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”中国认为,(a)(ii)项在2016年底到期意味着进口国不能使用“类比国”的方法计算中国出口产品。但是,有些学者认为,这一款到期的法律含义并不明确,因为(a)(i)款继续要求中国出口商清楚地表明市场经济条件占主导,才能在决定价格可比性时使用中国的成本或价格。从这个角度看,“市场经济条件”下的这些标准仍然是决定是否使用类比国价格和成本的关键因素。这些学者因此认为,议定书的这一段文字并没有明确地表明中国在入世15年后将自动获得市场经济地位。

欧盟的评估标准和立场

市场经济的标准不属于WTO的管理范畴,而是由成员国国内法律决定的。欧盟法律中关于市场经济地位有五个标准,即政府在经济中不能干预资源配置或商业决策;在私有化方面政府不能干预企业,在交换或补偿中不能采用非市场的形式;使用现代会计财务标准;遵循破产法、知识产权法和产权法,保护包括知识产权在内的一切合法产权;具有独立于政府的真正的金融体系。欧盟对中国市场经济地位的最近一次评估是在2008年。当时,欧盟认为虽然中国在经济改革方面取得进展,但是仅仅达到了第二个标准,而其他四个标准尚未完全符合。因此,欧盟不能给予中国市场经济地位。

第一种是维持现状,即中国不能自动获得市场经济地位。欧盟继续在反倾销调查中对中国出口产品使用类比国的计算方法。欧盟对法律不作任何修改。

第二种是换汤不换药,即中国不能自动获得市场经济地位。但是,欧盟只能在某些特定情形下才能使用类比国的计算方法,即欧盟议会决议中说的“非标准的方法”。这需要欧盟修改其法律和行政程序。支持这种做法的学者认为,第15条(a)(ii)项终止的含义是,欧盟应当总体上停止类比国的方法。但是15条(a)款的文字和入世工作组报告的第150段允许在某些特定情形下使用其他方法,以确保WTO反倾销协定第2.4条所说的价格之间“公平的比较”。一份(泄露的)欧盟议会法律服务部分析结论基本上是沿着上述第二种情况的思路。这种思路的实质和第一种没有太大区别,欧盟仍然可以对不符合市场经济五个标准的进口产品采取替代国的方法进行价格比较。

第三种,彻底改变现行政策,使中国获得市场经济地位。即在对中国产品开展反倾销调查中,欧盟不再使用类比国的计算方法。一些专家和瑞典对外贸易委员会持这种观点,他们认为,(a)(ii)款到期终止后,余下来的(a)款文字不足以支撑使用WTO1994年关税和贸易总协定第六条规定以外的其他计算方法。因此,2016年12月11日以后,欧盟继续使用替代国的方法或者视中国为非市场经济国家并无法律基础。在这种情形下,欧盟需修改1225/2009号规章,并把中国从欧盟的非市场经济国家名单中拿下来。

第四种,性质改变,但是有保留。即中国获得市场经济地位。但是,欧盟可以逐案处理,对不符合市场经济条件的特定行业采取类比国的方法。这种情况的法律基础接近第三种情况,总体上按市场经济地位对待,但是在某些行业可以采取“成本调节”的计算方法。目前,欧盟对俄罗斯、印度和阿根廷的反倾销调查中使用这种方法。但是需要注意的是,这种方法遭到贸易伙伴在WTO的起诉。

值得注意的是,澳大利亚采取的是接近第四种的方案,即政治上承认中国市场经济地位。但是,反倾销实践中仍然利用其《海关法》第269TAC条规定,在所谓“特殊市场状况”下对中国企业继续适用替代国方法。

目前,欧盟委员会尚未表明是否在2016年底给予中国市场经济地位,原计划在2016年2月提交法律提案,但是推迟到2016年夏天,目前仍然处于内部咨询阶段。支持者认为,这将有助于中欧之间的相互投资和贸易关系。反对者认为,给予中国市场经济地位等于放弃了一个重要的防卫武器,将扼杀若干受到中国竞争威胁的产业。欧盟的立场走向也受到美国的政治影响,因为美国曾警告欧盟不要单方面给予中国市场经济地位。欧盟担心在未与美国协商一致的情况下给予中国市场经济地位,可能影响欧美正在进行的跨大西洋贸易和投资伙伴关系谈判。在华盛顿的经济政策研究所发布了一份研究报告称,给予中国市场经济地位将导致欧洲350万人失业和接近2%的GDP损失。

中国的应对策略

从根源上看,最好的方法是参考欧盟关于市场经济的五个技术性标准,深化市场经济改革,从而证明中国经济,特别是主要行业已经符合市场经济的标准。如果做到这一点,中国不仅可以在WTO法庭抗辩中占据有利位置,也可以通过欧盟的国内法庭进行有效抗辩。重点是深化市场经济改革,从根本上解决某些行业产能过剩、出口企业开展恶性价格竞争等困扰中国经济的病症。在对外方面,从战略上重点强调中国将履行加入WTO时的承诺,恪守契约精神,要求欧盟和美国正确解读入世议定书第15条的含义,终止在反倾销调查中采用替代国的做法。

笔者认为,欧盟在2016年底前会有所动作,但是,既不会彻底改变中国的非市场经济地位,也不会毫无转圜。欧盟可能会在上述四种情况下选择第二或第四种方法。第二种情况,是欧盟议会法律部门的主导意见,即继续认为中国是非市场经济国家,但是,仅在特定条件下使用替代国的方法。第四种情况是澳大利亚目前的做法,即承认中国市场经济地位,但仍然根据特定条件对中国产品使用替代国的方法。

不管按照哪一种方法,反倾销中对中国产品采取替代国做法可能仍将继续。学者判断,如果出现这种情况,中国可能会在WTO起诉。但是,WTO专家组和上诉机构如何裁决都是一个未知数,他们未必一定支持中国的立场,因为议定书该条款的确有些模棱两可。

基于中长期考虑,中国可以联合一些国家,倡导WTO取消反倾销和反补贴协定,把目前的反倾销、反补贴和保障措施这三种贸易救济措施整合为一种新的保障措施,彻底解决“非市场经济”地位问题。在2016年4月剑桥大学的一个反补贴政策研讨会上,一位来自拉美的资深贸易官员指出,贸易救济的合法起因无非是价格、数量和对产业的损害这三个核心因素,而不需要涉及出口国的国内政治体制和补贴政策。三种贸易救济措施整合为新的保障措施,此建议的理论基础是关于新产业政策和贸易制度的辩论,即各国国内产业和价格政策、甚至补贴政策是各国自己的经济主权。而是否采取贸易救济措施则是进口国的主权,两个主权之间应当也可以找到一个妥协的中间地带,把触发新的保障措施的门槛界定在价格变动、数量变动和对产业的损害上,而不应当在容易被政治化的所谓“不公平竞争”或者“非市场经济地位”上。

(作者为耶鲁世界学者、日内瓦国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)执行董事)

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