中国“市场经济地位”之争

未知   2016-06-12 20:11:10


□加利·克莱德·霍夫鲍尔(Gary Clyde Hufbauer)

根据2001年11月10日中国入世时签署的《中国加入WTO议定书》第15条,其他WTO成员国可以在对中国进行反倾销调查时不使用中国实际价格/成本,而是使用替代国价格/成本计算倾销幅度。该条款实质上允许成员国在对中国出口产品的反倾销调查中使用“非市场经济地位”的方法。

在上述条款的规定下,美国、欧盟、日本、加拿大等国家和地区几乎总是使用替代国价格/成本来计算中国倾销幅度。只有少数国家承认中国那些竞争优势明显的产业符合市场经济地位。

以替代国价格/成本计算出口产品的正常价值通常会被裁定为超高的倾销幅度。由于中国一直是世界各国反倾销调查的主要对象,“非市场经济地位”是中国政府和企业应对反倾销的难点。事实上,十多年前中国就积极通过外交活动要求贸易伙伴承认中国市场经济地位。其成果是新西兰(2004年4月)、新加坡(2004年5月)、马来西亚(2004年5月)、澳大利亚(2005年4月)相继承认了中国市场经济地位,但是包括美国、欧盟、日本和加拿大在内的多个国家和区域经济组织至今仍未承认中国的市场经济地位。

争论的焦点在第15条的(a)和(d)款。第15(a)(ii)条的表述是:如果中国生产者在被调查后无法明确证明该产业在制造、生产和销售该产品方面满足市场经济条件,那么WTO进口成员国可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。但第15(d)条还有一句关键的话:无论如何,第15(a)(ii)条款将在15年后自动到期。

中国政府坚持认为WTO成员国自2016年12月11日起应承认中国市场经济地位,并终止在对中国出口产品的反倾销调查中使用“替代国”价格/成本的做法。

美国和欧盟的律师则有不同的解读。尽管按照第15(d)条规定,一旦中国根据该WTO进口成员国内法证实其是一个市场经济体,15(a)条规定即应终止;或者第15(a)(ii)条规定应在2016年12月11日终止,但这并不意味着WTO成员国必须在中国“市场经济地位”或“非市场经济地位”中做出选择。他们援引了第15(a)条中的开放式陈述:WTO进口成员国在调查反倾销时可以使用中国实际价格/成本,或者使用不依据与中国国内价格/成本进行严格比较的方法。

美国可能会反对中国到2016年12月11日自动获得市场经济地位。美国商务部面临修改现行的替代国方法,可能根据不同的案件使用“折中”的方法,即对于一些产业承认其市场经济地位,同时对钢铁等国有企业主导、国有银行输血的行业则不承认其市场经济地位。

中国是否能够取得全面市场经济地位,无论是从WTO相关规定与操作实践,还是美欧等主要经济体对市场经济地位的认定标准来看,都有相当大的弹性空间,本质上早已不是一个纯粹的法律问题,更多是出于政策考量。WTO成员国所做出的政策决定将影响到和中国的商业关系,如人民币汇率、双边投资协定等。

假设美国采取“折中”的方法,中国将有可能与之在WTO对簿公堂,或要求WTO澄清第15条争议条款。在这种情况下,WTO争端解决机构最早要到2018年才能就中国“市场经济地位”之争做出最终裁定。我的猜测是,WTO争端解决机构将否决美国采取“折中”的方法,但中国也不会追溯收回最终裁定前被收取的反倾销税退款。此外,欧美否认中国的完全市场经济地位可能会引起中国方面的强烈反弹,特别是如果按我预测的那样,欧美以外的其他主要经济体在2016年12月承认中国市场经济地位。因此,中国可能会针对欧美出口商和投资者采取不透明的报复行动。

总的来说,美国和欧洲承认中国市场经济地位所带来的长远好处比短期损失更有价值。中国可能会大幅改善与美国和欧洲的商业关系,如对美国和欧洲发起的反倾销诉讼更加温和。美国和欧洲即使对中国的反倾销调查不使用替代国价格,中国的倾销幅度依然很高,替代国价格大概可以增加20%的额外罚款,这对于限制造成产业损害的进口并没有太大作用。

(作者为彼得森国际经济研究所高级研究员。吴思译)

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