金融监管的供给侧改革

□中国经济报告记者 吴思   2016-11-25 05:22:19

□中国经济报告记者 吴思

近段时间,中国政府有关部门对于经济金融管理的能力频遭质疑。如去年以来股市和汇率市场多次大幅波动、银行体系钱荒、P2P平台跑路频繁发生,都暴露出“一行三会”协调监管十分薄弱以及监管层对金融危机防范能力亟待加强。当前“一行三会”体制下,央行专注于货币政策的制定和实施,而银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险三大领域的监管,导致金融市场的机械分割,不能适应金融机构混业经营的新情况,难以形成高效、一体化的金融市场监管体系。构建适合金融市场新形势的金融监管框架,已经成为中国的当务之急。

“十三五”规划提出,要加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,健全符合中国国情和国际标准的监管规则,实现金融风险监管全覆盖。如何在“十三五”利率与汇率市场化、资本项目开放、人民币国际化不断深入的阶段做好金融监管,关乎金融稳定。种种迹象显示,中国金融监管改革正在提速,改革的路径图愈加清晰。

当前金融监管框架的问题

中国现行金融监管体制形成于1992年以后,具有两大基本特征:银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险实施分业监管,以及按机构牌照确定监管对象的机构监管。在上述监管体制下,央行主要负责货币政策制定,基本不承担监管职能。

但随着金融业的快速发展,现行“一行三会”模式无法满足宏观审慎监管框架的要求。央行研究局局长陆磊在接受《中国经济报告》记者采访时指出,1992年后逐渐形成的宏观调控框架已经不适应当前经济发展状况,需要运用宏观审慎监管进行逆周期调控,熨平经济波动。特别是中国目前正在推进供给侧结构性改革,在宏观层面能做的,就是提供良好的货币金融环境,减少经济大起大落,为供给侧结构性改革营造空间。“就像熨斗熨衣服,如果衣服老是起皱,说明熨斗不行。”

此外,金融市场越来越复杂,如资产证券化、PPP等金融工具都运用了两种以上金融机制,分业监管难以有效监管各类金融活动。安邦咨询高级研究员贺军对《中国经济报告》记者表示,近年来随着金融创新力度不断加大,国内金融机构跨行业、金融产品跨领域、金融业务跨市场的现象越来越多,再加上互联网金融跨业态、地方金融跨区域以及金融市场国际化,都对分业监管体制带来了严峻挑战,尤其是金融机构综合经营削弱了分业监管的基础。“谁的孩子谁抱”变成了“有的孩子抢着抱”(争权争利,重复监管),“有的孩子没人抱”(监管空缺,互相推诿)。

针对上述问题,国务院建立了金融监管协调部级联席会议制度,但该制度由于缺少牵头责任部门,存在对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决机制和外部监督机制等问题,在运作中难以解决金融监管中的实际问题,甚至还会出现利益冲突外部化的现象。

改革设想

去年以来,关于“一行三会”合并的言论甚嚣尘上。陆磊透露,央行相关部门正在抓紧开展课题研究,包括国外改革经验、中国需要吸取的经验教训以及具体改革方案设计等内容。

在目前关于金融监管改革的讨论中,可能的方案有以下几种:

“委员会+一行三会”模式,即维持目前“一行三会”格局基本不变,在国务院层面成立金融监管协调委员会,统筹协调“一行三会”金融监管;

“一行三会”功能重组模式,即保持现有格局不变,但监管职责有所调整。“三会”对金融机构和业务实施微观审慎监管,同时将系统重要性金融机构和金融基础设施的监管交由央行负责,以增强央行货币政策功能和宏观审慎监管;“一行两会”模式,即将银监会并入央行,构成“一行两会”基本格局,同时对证监会和保监会职能加以调整;

“一行一会”模式,即合并银监会、证监会和保监会,改组成为金融监管委员会或审慎监管局进行微观审慎监管,央行负责宏观审慎政策的制定和执行以及系统重要性金融机构的监管;

“一行”模式,即将证监会、银监会和保监会与央行合并,所有监管功能回归央行。

瑞穗证劵首席经济学家沈建光告诉记者,从所涉及的利益分配、部门调整以及人员调整来看,上述几种方案复杂程度依次从简入繁,推进难度从易到难。

在英国《金融时报》首席评论员马丁∙沃尔夫(Martin Wolf)看来,中国可以从其他国家的金融监管实践中吸取经验和教训。他在接受记者采访时指出,金融监管系统不应该集中在一个机构,比如央行。大一统的监管有一定优点,但存在“集体思维”的问题。在中国这样的大国,拥有多个监管机构或许会更好。分业监管模式固然会带来协调方面的问题,大一统监管模式同样会带来监管过度集中后创新不足、监管机构之间相互制衡和相互监督将消失、货币政策与金融稳定之间可能存在冲突等问题。

光大证券首席经济学家徐高对记者表示,中国金融监管如何改,主要涉及两个问题的争论——金融监管的混业程度要提高到什么水平,以及金融监管机构是否需要与央行整合。金融监管混业程度方面,反对单一监管机构的人认为,单一监管机构管得过多、过死;而支持单一监管机构的人认为,集中监管能避免监管漏洞,降低监管成本。在金融监管机构与央行整合的问题上,也有两方意见。反对整合的人认为金融监管与货币政策操作之间可能发生利益冲突,金融机构出现的问题可能会影响央行声誉,但支持整合的理由也很充分——将央行掌握的宏观信息与金融监管获取的微观信息结合起来能更好地进行政策调控。

目前来看,这些改革方案都是在组织框架层面的落地结果,需要注意的是,改革的关键不是将“一行三会”的监管架构重新排列组合,而是尽量科学合理地解决监管供给有效性的问题,变革监管理念。央行货币政策司司长李波就曾撰文表示,并不存在所谓最优的金融监管体制,各种方案都可能有利有弊,关键是新的金融监管体制要有利于强化宏观审慎政策框架,提升防范和化解系统性金融风险的能力,促进经济和金融体系的稳健运行。

核心是宏观审慎监管

对于中国金融监管体系的改革,陆磊对记者表示,2008-2009年金融危机后,各国推出的金融监管体制改革决非仅仅为了适应金融混业经营,核心是建立宏观审慎管理的制度框架,使事前事中监管与救助机制有效结合,统筹兼顾宏观审慎管理与微观审慎监管,防范系统性金融风险。他分析称,英国北岩银行危机和美国雷曼危机的教训表明,仅有微观审慎监管不足以防范系统性风险,因为在危机发生时监管机构反而推动各自监管的金融机构采取抛售资产、惜贷等行为,使部分机构风险最终演化为断崖式危机。

2009年,英国启动了金融监管体系改革,确立了英格兰银行作为中央银行在维护金融稳定中的核心地位,并在英格兰银行下设金融政策委员会(Financial Policy Committee,FPC),负责宏观审慎监管。英国金融服务管理局前主席阿代尔·特纳(Adair Turner)在接受《中国经济报告》记者采访时建议,宏观审慎政策的内容主要包括:关注杠杆,包括总杠杆和分类杠杆;限制信贷,如更高的银行资本、逆周期资本、限制房地产贷款。“如果央行只关注通胀,没有人考虑总体宏观基本面,比如杠杆率、房地产、主权投资、流动性,将是很危险的,因为这些内容才是最重要的部分。对于中国而言,不管监管机构如何变化,始终要确保有一群人负责宏观审慎监管,并要有足够的授权和工具实施宏观审慎监管。”

2016年,中国央行推出了“宏观审慎评估体系”(Macro Prudential Assessment,简称MPA),全面关注 资本和杠杆、资产和负债、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等方面。市场普遍认为,MPA体系的推出为央行实现以宏观审慎为主线的“大金融监管”提供了可能,央行将全面而系统地监管金融体系。

陆磊指出,宏观审慎管理制度框架的构建主要是要建立事前有效识别和防范风险、事中有效实行逆周期管理、事后有识别系统性风险能力的机制。宏观审慎管理在应对改革影响和经济下行过程中可以发挥以下作用:一是降低波动性,进行逆周期管理;二是当波动不可避免时,防范系统重要性金融机构的风险;三是实现系统性风险的事中事后管理,包括央行对价格体系的管理和救助等。

外管局国际收支司前司长管涛对记者表示,宏观审慎管理的本质是完善金融治理体系,并且与国家治理能力现代化一脉相承。具体改革建议包括:(1)加强金融宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,明确监管职责和风险防范处置责任,构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。(2)统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施,统筹金融业综合统计,强化综合监管和功能监管。完善中央与地方金融管理体制。(3)健全符合国情和国际标准的监管规则,建立针对各类投融资行为的功能监管和保护金融消费者合法权益的行为监管框架,实现金融风险监管全覆盖。(4)强化综合经营监管,实现新型金融业态监管全覆盖。构建集中统一的货币支付清算和金融产品登记、托管、清算和结算系统,建设统一共享的金融综合统计体系和中央金融监管大数据平台。(5)建立国家金融安全审查机制,健全金融安全网。建立安全高效的金融基础设施,实施国家金库工程。(6)建立风险识别和预警机制,全面提高财政和金融风险防控和危机应对能力。有效运用和发展金融风险管理工具,健全监测预警、压力测试、评估处置和市场稳定机制,防止发生系统性、区域性金融风险。这些改革措施既符合完善宏观审慎政策框架的要求,也符合2008年国际金融危机以来金融监管体制改革的实践,应当以此为基础构建与宏观审慎政策框架相适应的金融监管体制。

改革要点

改革和完善金融监管体系,陆磊强调要把握住四个要点:针对各类金融行为的功能监管、保护金融消费者合法权益的行为监管、实时监管、穿透式监管。涉及金融监管机构改革的主要是前两项。

上海黄金交易所理事长焦瑾璞任央行金融消费权益保护局局长时专门研究过英美等国功能监管和行为监管模式。2009年英国撤销金融服务管理局(FSA),在英格兰银行下设审慎监管局(PRA)并单独设立金融行为局(FCA),共同负责微观审慎监管,其中PRA着重负责金融机构功能监管, FCA则主要负责金融服务行为监管。PRA与FCA之间相互协调合作,并受FPC的指导。美国的监管则更加复杂和碎片化。美联储(FED)负责系统重要性银行的监管,美国证监会(SEC)对证券机构进行功能监管,联邦存款保险公司(FDIC)主要监管国有银行和保险公司,还有一部分行为监管统一到了消费者保护局,主要负责信用卡、养老金、学生贷款、普惠金融等消费者金融业务监管。

焦瑾璞对记者坦言,“三会合并”解决不了现有的问题,应该按照市场功能进行监管,从目前金融业务发展看,可以让证监会管得更多一些。行为监管主要有三项职能,包括与消费者权益保护法相关的监督检查、对消费者进行金融知识教育以及金融纠纷调解机制,但现在在中国都还比较薄弱。

实施功能监管是克服机构监管弊端的关键。日本金融服务监管局前副局长浜中秀一郎(Hideichiro Hamanaka)对《中国经济报告》记者表示,当某些金融机构的危机是孤立的且可以控制在行业内,机构监管是有效的。但当金融机构的危机有可能在不同行业、产品、市场中扩散,则必然要求进行功能监管。Hideichiro Hamanaka根据自身在日本推行监管体制改革的经验对中国建议,“应构建综合监管的外部专家库,特别是律师、会计师、税务专家、咨询人员、原金融机构雇员。进行功能监管时要重点检查和处置不良贷款,必要时提供资金注入。向国内外市场主体以及国外金融监管机构发出明确的政策信号。”

实施行为监管旨在保护金融消费者的利益。马丁·沃尔夫认为,金融监管除了要保持资本充足率以防范金融体系出现系统性风险外,一个重要内容就是保护金融消费者权益不受内幕交易的侵害。在监管过程中,监管机构要管控好道德风险;道德风险虽然无法消除,但应该加以约束。此外,金融相关法律的调整十分必要,金融市场发展依赖于独立可靠的法律制度,这是监管的基础。“总而言之,完善金融体系是一项复杂的任务,这必然要求较大的制度变革。”

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