“一带一路”须以史为鉴

罗伯特•劳伦斯 弗雷德里克•图希   2016-11-25 05:22:58

只有当金融资源与体制改革和政治政策相互配套时,“一带一路”才有可能让潜力得以发挥

□ 罗伯特•劳伦斯(Robert Z. Lawrence) 弗雷德里克•图希(Fredrick Toohey)

中国“一带一路”倡议是具有历史意义的项目,如果能够成功推行,将给中国和周边各国带来诸多好处。当然,中国和受资助国都需要克服一系列制度挑战。本文将通过历史经验来探讨“一带一路”倡议的潜力以及可能面临的误区。

坦赞铁路虽然多年失修,但枕木上的“中华人民共和国制”,仍然清晰可辨。CFP供图对“一带一路”的需求

中亚的贸易潜力严重受制于该地区落后的基础设施和羸弱的制度。

中亚地区基础设施不足极大地制约了当地经济发展特别是贸易往来。大部分中亚国家的基础设施建于前苏联时期,统一使用前苏联标准,无法满足各个国家自身的需求。前苏联解体后,一些中亚国家宣布将这些基础设施收归国有,但它们并没有去修复或更换老旧的基础设施。例如,在塔吉克斯坦,情况糟糕到居民每天只能获得不到12小时的电力供应。中国的投资可以改善中亚地区基础设施建设不足的困境,但基础设施的改善并不能使这些国家融入国际经济,进行维护和管理也是十分必要的。

同时,监管效率低下以及寻租腐败问题严重制约了中亚区域性贸易的发展。根据世界银行对全球189个经济体的经商容易度的排名,中亚国家跨境贸易便利指数的平均排名为第127位。世界经济论坛发布的《全球贸易促进报告》也指出中亚地区海关行政管理的低效。

中国在制定“一带一路”倡议行动计划时并没有忽视上述问题。国家发改委曾表示,“一带一路”倡议旨在促进中国与邻国之间更多的监管协调,鼓励投资目的地国家的“对外开放”。同时,“一带一路”倡议还强调主权的重要性,中国表达了与中亚各国合作推进“一带一路”建设的愿望。这样的双重承诺会使中国政策制定者陷入两难,中亚能从中国的“一带一路”倡议受益匪浅,但开放贸易和促进竞争的目标可能会受到中亚既得利益群体的阻挠。因此,中国必须在不干预中亚国家内政的原则下推动它们的改革,否则“一带一路”倡议不太可能取得成功。

成功案例:19世纪的美国和英国

在19世纪工业化时期,美国得益于贸易政策和基础设施投资对经济增长的双重作用。1846年,英国废除《谷物法》并取消关税政策,为美国农产品出口提供了巨大机遇。类似发展机会还有19世纪70年代,技术进步和基础设施投资(英国提供资金)显著降低了运输成本。19世纪70年代以前,美国中西部地区的粮食主要通过北美五大湖和伊利运河被运至东部海岸,之后,铁路取代水路成为主要运输方式。

1870-1890年间,跨大西洋运输成本下降5%,美国内陆地区到东海岸的运输成本大幅降低15%。可见,铁路的发展对美国影响之大。为抓住《谷物法》废除带来的机遇,英国投资者开始投资美国铁路公司,18501890年间,美国铁路英里数增长了20倍。这些铁路线路深入内陆地区,使得美国农民能够将粮食出口至英国。美国政府还向铁路公司提供了大量土地,降低了建设新线路的成本,大大加速了这一进程。后来,为了遏制铁路的垄断,美国政府引入了相关管制。

有观点认为,美国19世纪的经济增长源于保护主义,因为当时美国政府对很多商品实行高关税政策。但是,大西洋两岸原材料和商品价差明显缩窄,这表明运输和物流成本的降低超过了关税的增加。

中亚地区虽然不太可能复制美国的发展轨迹,但通过英国对美国铁路的投资经验可以看出,中亚地区基础设施水平的提高将更有助于该地区融入国际贸易体系。此外,如果美国没有废除《谷物法》,高关税成为阻碍出口的壁垒,进而影响铁路投资的热情,铁路的效益也不会这么明显,因此,中亚地区的政府应在中国和世界其他地区开拓出口市场。可见,在合适的政策下,受到国际资助的基础设施项目能极大地促进国家的经济增长和长远发展。

失败案例:坦赞铁路

历史上未能竣工或迅速荒废的项目不胜枚举。中国于20世纪70年代建造的坦桑尼亚-赞比亚铁路是一个典型案例。该项目旨在为赞比亚和坦桑尼亚打造一条铜矿出口的线路,沿线也可以建立农业带。

坦赞铁路于1975年完工,是当时非洲地区成本最高的三个基础设施项目之一,铁路维护费用也十分高昂。中国承担了建造费用,但维修费则由贫穷的坦桑尼亚和赞比亚政府承担。到1978年,即铁路运行了3年后,由于无力维护,坦赞铁路从每天开行17趟列车降至2趟。除资金问题外,坦赞铁路失败的原因还有缺乏训练有素的铁路工人。建造期间,中国提供了13000余名工程师和技术顾问,但他们只是修建铁路,没有帮助提高当地人的技术能力。这导致坦桑尼亚和赞比亚无法继续沿铁路修建基础设施,对铁路的需求逐渐减少。

坦赞铁路的案例可以为中国提供一些教训,即要重视与当地的合作。基础设施并非一次性投资,不能脱离当地实际。中国“一带一路”倡议要想获得成功,有资金投入是不够的,应对其资助的项目做出持续性承诺,确保项目接受国也密切参与其中,关注他们的重点考虑事项,以确保长期运营和政策支持。

“一带一路”战略面临的挑战

“一带一路”倡议的主要目标是和“一带一路”沿线国家加强合作。中国政府将鼓励项目投资以推进中国利益的实现,并希望参与的企业按照这一目标开展业务。尽管项目由政府主导,但它们属于高经济风险项目,严重依赖于追逐利润的企业。历史经验表明,此种类型的项目中往往存在私营企业和公共部门激励机制的冲突。

中国明确表示尊重“一带一路”项目接受国的主权。然而在实践中,企业一旦做出大规模投资,就很难保持中立。当所投资的国家出现影响项目可行性和偿债能力的政治冲突时,也很难远离这些冲突。中国政府和企业已经在一些政局不稳定的国家开展了大量海外投资,使得中国成为这些国家的最大境外投资国,“一带一路”倡议实施中有可能会遇到上述风险。这就要求中国人具备卓越的政治和外交技巧,解决在“一带一路”沿线国家投资可能面临的潜在挑战。

“一带一路”倡议具备为中国和沿线国家带来丰厚回报的潜力,但历史经验同样提醒我们,只有当金融资源与体制改革和政治政策相互配套时,才有可能让潜力得以实现。

(作者为彼得森国际经济研究所研究员。吴思译)

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