“雷洋案”呼唤执法正义

王学辉   2016-11-25 05:22:59

“雷洋案”能及时立案,表明当局推进法治的坚强决心,表明无论是执法人员还是普通民众,只要触犯国家法律就要受到追究

□ 王学辉

近期发生的“雷洋案”似乎刺痛了大多数中国民众的安全神经,让广大民众产生了较为强烈的恐惧感。民众普遍认为,警察执法权若不能得到有效规范,这样的事情就有可能会再次发生。6月1日,北京检方最终决定对“雷洋案”涉事民警邢某某等5人进行立案侦查,这说明检方已经通过初查程序,初步掌握了涉案民警在执法中存在违法或者犯罪的证据。随着检方对涉案5人的立案侦查,相信事情的真相终将会大白于天下。

“雷洋案”的公正处理必将成为中国艰难推进“依法行政”的一个里程碑式的事件。其实,在“雷洋案”中,民众并不关心他是否具有嫖娼行为,警方早期对雷洋的“污名化” 处理并没有让民众信服,因为人们认定,即使他确实有嫖娼行为,也罪不至死。

“死得明白”应当是法治国家中每个公民的权利底线。民众同情雷洋,是在表达对行政执法的恣意、不受约束,以及个别警察与色情业经营者勾结谋利现象的愤怒,进而表达对生命安全的忧虑。人们关心公权力对雷洋的死亡起了什么作用?警察的执法是否公正规范?对雷洋事件立案的重大意义在于:当公权力被关进制度的笼子,即使还会遇到下一个类似事件,我们将不再会恐惧,因为一切将会在法治的轨道上运行。

在“雷洋事件”中,人们的目光都聚焦于警察权力与执法暴力之间的关系。众所周知,法律承认警察在维护社会秩序时享有使用合法暴力的特权。为了维护秩序、惩治违法犯罪行为,警察采取强制手段被认为是必要且正当的,这样的规定在各国概莫能外。但警察的执法权与民众的合法权之间存在一定的紧张关系,虽然面对合法特权的行使,民众有配合服从的义务,但警察行政强制权的行使也不能损害民众的合法权益,这样的强制手段必须受到必要的限制,必须符合“依法行政”的应有之意。

改革开放以来,依法治国、建设法治国家、依法行政,成为中国实施国家治理的基本方略。结合“雷洋案”来看,“依法行政”的原初含义包涵如下内容。

首先,行政机关的执法权力必须来自于法律的授予,即行政机关的执法权必须来源合法,警察执法权更不例外,其基本理念在于,“对行政权来说,法无授权皆禁止。”

其次,执法者更须严格遵守法律。警察虽然有权查处卖淫嫖娼行为,但这样的查处必须严格依照法律、法规确定的程序运行,不能简单和粗暴。在“雷洋事件”中,警察能否着便装开展一般的行政执法活动?这个问题值得进一步追问。《人民警察法》第23条明确规定:“人民警察必须按照规定着装,佩带人民警察标志或者持有人民警察证件。”《行政处罚法》也明确规定:行政处罚(当然包括警察执法)首先应当“表明身份,出示执法证件”。这说明“着装执法”是对警察执法的基本要求。“着装”本身就是行政执法程序中不可或缺的重要一环。“便装执法”应该属于秘密侦查行为,在刑事案件的侦查中被称为“化装侦查”,它是一种侦破刑事案件的技术手段。即着便装侦查只在侦破(重大)刑事犯罪中使用才具有合法性和正当性。卖淫嫖娼在中国现有法律规定中属于违法行为,而不是犯罪行为,也没有任何法律、法规、规章规定警察在一般的行政执法案件中可以着便装执法。相反,着便装执法很容易陷入“钓鱼执法”的困境。

再次,强制带离现场进行留置盘问是一种非常严厉的强制措施,警察在行使该项权力时必须坚持最小损害原则,必须限于为维护社会秩序所必要的最小限度,其条件和形态要与因秩序违反而产生的障碍程度相当。从现有报道看,警方在雷洋事件中的执法行为是否符合法定的程序要求?《人民警察法》第9条明确规定:为维护社会治安秩序,人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员(共有四种情形)可以将其带到公安机关,经该公安机关批准,对其留置盘问。该案中,当时的情形显然不属于法律规定的四种情形之一。《公安机关办理行政案件程序规定》(公安部令第125号,2012年12月3日)第43条和第44条也明确规定,留置盘问应走严格的程序,应当经过事前的批准或事后的补批。但是,法律规定的程序在本次事件中明显缺失,警察强制带离时是否经过了公安机关的事前批准或者事后补批也不得而知。只说一句“我是警察”, 且着便装,就要把人控制住,这样的执法程序肯定会引起任何人出于本能的反抗。在本案中,雷洋向路人喊“救命”“假警察”的呼喊声和要求“拔打110”的求助声,这正是这次警察简单粗暴执法的真实反映,也才最终导致警方的“以暴制暴”。

在公权力的活动领域,行政执法的程序体现为一种公权力的运作模式,警察执法权由于与公民社会直接接触。所以,具有极易侵犯私权的特性。加之其自由裁量的空间很大,因而更需要执法程序的规制,否则就是对“依法行政”的反动。正义不仅要实现,更应当以看得见的方式实现,设计执法程序的价值正在于此。并且,法治国家建设中基于公权力与私权从传统对立逐步走向沟通、合作发展的社会趋势,行政执法机关必须探索适合现代社会价值理念的执法方式。在坚持依法执法的前提下,以灵活、柔性、沟通的行为方式执法更能有效实现行政管理的目的。即使管理相对人存在违法行为,执法人员在实施行政执法权时也应该考虑民众的可接受度,应该考虑“三常原则”(常理、常识、常情)在具体执法中的运用,应该考虑法律效果和社会效果的统一。“以暴制暴”的执法方式值得反思、规范。

加强对行政执法的监督是新时期行政执法亟须解决的问题,从许多事实来看,权大于法、情重于法、贪赃枉法、为利益执法等现象大量存在。这不仅严重损害了党和政府在民众中的声誉和形象,而且严重破坏了法制的尊严。首先,推进依法行政最关键的就是要加强对领导干部和执法人员的思想教育,清除特权思想,树立法律至上和法大于权的观念;加强行政机关内部层级监督,以防止执法权力滥用;在落实执法经费财政保障的同时,严格执行罚缴分离制度和收支两条线管理,防止“利益行政”。其次,公安执法人员的素质直接决定了行政执法质量,要严格执法人员资格管理和持证上岗,对聘用的合同工、临时工(协警人员)应当调离行政执法岗位。以前的各种报道都表明,很多暴力执法、野蛮执法都是协警所为。再次,严格行政执法责任制是监督和制约行政执法的有效途径,对有违法或者不当执法行为的机构和人员严格问责是取信于民的必然选择。

雷洋事件发生后不久,中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于深化公安执法规范化建设的意见》,强调:“努力让人民群众在每一项执法活动,每一起案件办理中都能感受到社会公平正义。”

执法的规范化不仅能够保护管理相对人,也同样能够保护执法者本身。正如17世纪英国牧师、诗人约翰·多恩所说:“没有人是孤岛,每个人都是整片大陆的一部分……”,我们既要关注并捍卫雷洋们的权利,同时,也要充分维护一切严格依法依规执法的警员的权利。“雷洋案”能及时立案,表明决策层推进法治的坚强决心,表明无论是执法人员还是普通民众,只要触犯国家法律就要受到追究。尽管“雷洋案”的最终结局大白于天下尚需时日,但只要能回到法律程序的轨道上,按法律办事,就是法治的胜利,值得民众期待。

(作者为西南政法大学行政法学院教授、副院长)

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