详解《土十条》

吴平   2016-11-25 05:22:59

《土十条》从摸清情况到依法治土,从分类管理到风险管控,从推进修复到分配责任,对中国土壤污染防治作出了系统而全面的规划及行动部署

□ 吴平

2016年6月4日,武汉市硚口区,1135片地块“解毒”(土壤污染修复治理)正在进行中。CFP供图

中国土壤污染总体形势不容乐观,局部地区污染严重。近年来,“镉大米”、“毒校区”等一系列事件暴露出中国土壤污染防治形势严峻,拷问中国土壤污染治理成效。2016年5月31日,国务院公开发布《土壤污染防治行动计划》(以下简称《土十条》),是按照党中央、国务院决策部署,由环境保护部会同国家发改委、国土部、住建部、水利部、农业部、林业局、国务院法制办等部门共同编制而成。

《土十条》编制工作肇始于2013年5月,历时3年,前后3次征求各省(区、市)和地方的意见,5次征求党中央及国务院有关部门的意见,反复修改达50多稿,彰显了国家对土壤污染的必治决心。最新公布的《土十条》共有10条35款231项具体措施。从摸清情况到依法治土,从分类管理到风险管控,从推进修复到分配责任,对中国土壤污染防治作出了系统而全面的规划及行动部署,将成为继《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》之后,中国应对重点环境问题的又一行动纲领。

摸清底数,强化监测

摸清土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础,但中国缺乏全面详细的土壤污染数据,甚至部分地区缺乏监测点位和人员配置。

因此,《土十条》开篇即要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势,为治土提供科学的数据支撑。第一,要求对农用地及重点行业企业用地的污染情况作重点、详细调查及监督,首次提出建立每10年1 次的土壤环境质量状况定期调查制度。第二,通过优化监测点位的规划、整合及设置,构建国家土壤环境质量监测网,要求各省(区、市)开展土壤环境监测技术人员培训,充分发挥地方的积极主动性和灵活性。第三,发挥大数据在治土中的重要作用,借助移动互联网、物联网等智慧技术,拓宽数据获取渠道,实现数据动态更新,吸纳各部门土壤相关数据,构建全国土壤大数据管理平台,加强数据共享,提升土壤环境信息化管理水平。

健全规范,依法治土

同水污染和大气污染防治相比,土壤污染防治法律制度建设明显滞后。现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善,导致土壤环境保护工作缺乏依据和指导。

与大气、水污染防治一样,依法防治土壤污染迫在眉睫。此次《土十条》将法治工作放在第二条的优先位置。内容上,《土十条》强调:第一,建立土壤污染防治法律法规体系。各部门要配合完成土壤污染防治法起草,修订、发布相关领域法律法规及部门规章以增加土壤防治内容,鼓励各地制定地方性土壤污染防治法规。第二,建立健全相关标准及技术规范体系。发布、修订、完善相关的标准、技术规范、测试方法及标准样品,明确规定各地可制定严于国家标准的地方土壤环境质量标准。第三,通过明确重点监管的物质、行业、区域,建立专项执法机制,全面强化土壤环境监管执法。

分类管理,突出重点

《土十条》对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施,且以农用地中的耕地及建设用地中的污染地块为重点,明显地体现出分类管理、突出重点的治理思路。具体来讲,农用地按污染程度分为未污染和轻微污染、轻度和中度污染以及重度污染3个类别,分别采取优先保护类、安全利用类及严格管控类等相应管理措施。

对于优先保护类的耕地,要求划为永久基本农田,防控企业污染,实行严格保护,激励(向高标准农田建设项目倾斜)与惩戒(面积减少或质量下降将可能受到预警提醒或环评限批)并举。对于安全利用类耕地,则要求制定利用方案,强化农产品质量检测,加强技术指导培训,降低农产品超标风险。而严格管控的耕地,要求划定禁止生产区域,影响水源安全的还需制定环境风险管控方案,开展修复及种植结构调整或进行退耕还林还草。建设用地则要求建立调查评估制度,建立污染地块名录及其开发利用的负面清单,分用途明确管理措施,对于符合相应规划用地要求的地块,可以进入用地程序;对于暂不开放或不具备修复条件的污染地块,则需要进行管控、标识和监测;对于发现污染扩散的,则要采取污染物隔离、阻断等风险管控措施 。

此外,要建立严格的用地准入制度,将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理之中,土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

风险管控,保护优先

土壤污染不仅成因复杂,较难察觉,且易于累积,稀释性差,治理起来周期长、难度大。因此,土壤质量维护尤其要注重污染风险管控及优良土地保护。土壤污染风险管控得当,则能够从源头上防止可能损害的发生。《土十条》不仅在总体要求及工作目标等多处提到风险管控,且“风险”一词在《土十条》中出现的频率达20多次。可以说,风险管控贯穿了《土十条》始终。而保护优先的内容集中体现在第五条、第六条中。第五条指出,要通过土壤环境质量评估、定期开展巡查、严查环境违法行为、加强采矿活动的监管等措施,科学、有序地加强对未污染土壤的保护和开发利用;对于排放重点污染物的建设项目,在开展环境影响评价时,要增加对土壤环境影响的评价内容,并提出防范土壤污染的具体措施,以防范建设用地新增污染;强化空间布局,合理分布工业生产、生活、农业养殖等区域。第六条强调要加强对工矿企业活动、矿产资源开发、涉重金属行业、工业废物处理的环境监管;要求合理使用化肥、农药,加强废弃农膜回收利用,强化畜禽养殖污染防治及加强灌溉水水质管理;通过分类投放、建立村庄保洁制度、整治非正规垃圾填埋场、强化含重金属废物的安全处置等,减少生活污染。

加强修复,提升技术

被污染的土地需要采用各种技术加以修复,再根据修复情况重新利用或作其他安排。因此,如何切实有效地推进修复工作及开发相关技术就是关键所在。《土十条》明确了土壤治理与修复的主体为造成土壤污染的单位或个人,要求各省制定土壤污染治理与修复规划。同时强调各地要结合城市环境质量和发展布局,以基础设施项目为重点,有序开展治理与修复,强化工程监管。此外,要对治理与修复的成效进行评估,省级环保部门要及时向上汇报,国家环保部进行督查。

技术方面,要求整合科研资源,加强土壤污染基础性及关键技术的研究,加大适用技术推广力度,通过分批实施200个应用试点项目,遴选出易推广、成本低、效果好的适用技术,并开展国际合作交流,建立成果转化平台,加快成果转化应用。在此基础上,加快完善产业链,开放监测市场,推动产业化示范基地建设,促进土壤治理与修复产业的发展。

政府主导,公众参与

中国土壤污染形势的严峻性、土壤污染本身的特性决定了在土壤污染防治工作中,政府的主导作用以及政府内部的责任分工如何划定尤为重要。横向维度上,《土十条》在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门,一目了然。同时,强调部门协调联动,定期研究解决重大问题。纵向维度上,《土十条》明确规定,地方各级政府是实施本行动计划的主体,要制定工作方案报国务院备案,地方政府要承担污染修复责任主体不明或缺失时的兜底修复责任。此外,约谈、限批等措施亦是属地责任的体现。而将对各省(区、市)的目标责任评估和考核结果作为专项资金分配的重要依据,对于落实属地责任有着较大的激励作用,能够促使责任落到实处。除了政府主导,企业责任、市场作用、公众参与也在《土十条》中得以明确规定。以公众参与为例,其鼓励公众进行环保举报,聘请环境保护义务监督员,并且鼓励适格主体依法对污染土壤等环境违法行为提起公益诉讼,依法保障公众积极参与土壤污染防治及监督。此外,污染及修复终身追责在《土十条》中也得到阐释。

土壤污染防治离不开多元主体的共同治理,离不开政府的主导作用、企业的严格守法、公众的积极参与及社会的全面监督。《土十条》内容丰富,亮点颇多,但尚存些许遗憾,如土壤修复的资金来源及行业回报内容并未完全明确,有待通过配套制度予以完善。《土十条》的颁布实施,为打好大气、水、土壤污染防治三大战役提供了法律武器, 为实现绿水青山、蓝天净土绘制了美好蓝图,是推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化的重要举措。

土壤污染防治工作的任务与目标。CFP供图(作者单位为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所)

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