“全面二孩”政策实施效果和前景

□穆光宗   2017-01-14 23:10:08

中国人口形势已发生历史性转变,需要及早应对少子化危机。少子化危机更甚于老龄化危机

2015年10月底,中共十八届五中全会公报宣布,中国将全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。人口新政于2016年1月1日开始实施。但“全面二孩”政策落地一年来,全国二孩的生育数量低于预期。2016年全国出生人口超1750万,相比2015年的出生人口1655万,仅仅增加了95万;相比2014年的出生人口1687万,也只是增加63万。总体来看,全国总和生育率(TFR)逐年缓慢下降是一个大趋势,持续的低生育和少子化已经成为人口新常态。

“全面二孩”政策遇冷

2013年12月,中共十八届三中全会决定启动“单独二孩”政策,逐步完善生育政策。从政策出台之后的实际效果看,单独二孩的申请量不大,有些人担心的井喷现象根本没有出现。单独二孩政策遇冷已经成为各界共识。当时中国社会科学院人口所王广州等学者认为,如果2015年城乡全部放开二孩政策,出生人口堆积与现行生育政策不变相比增加600万左右,超过1000万的可能性很小。而且即便是增加1000万出生人口,高峰年的出生人口会相当于甚至低于20世纪80年代末到90年代初的水平,并不会造成出生人口的堆积。

制约二孩生育的因素大致包括强生育控制、低生育意愿和高生育成本三个方面,这些因素早已驱使中国进入持续稳定、内生性的“低生育陷阱”。实践证明,民众对生育二孩的热情并不高。例如,甘肃酒泉、山西翼城、河北承德、湖北恩施等农村地区从20世纪80年代就开始试点“两胎加间隔”,目前这些试点地区的生育水平近似甚至低于周边地区,更明显低于政策规定的生育水平。调查显示,中国人口的生育意愿已基本稳定在平均TFR(总和生育率)1.6-1.8之间。

所以说,“全面二孩”政策和“单独二孩”政策一样恐怕难逃“遇冷”命运。因为处在相同时代背景下的单独和非独家庭的生育意愿不会有本质的区别,他们的生育成本和生育预期在相同的社会环境中有着高度的相似性甚至是同质性。下面,我们分析一下造成低生育的主要因素。

首先,生育力因素。因为环境污染、年龄偏大、疾病等因素,人类的生育力急剧下降。很多70后妇女已经过了适龄生育的年龄,她们虽然在全面二孩的“目标人群”中,实际上却难以成为“行动人群”,全国目前适合生育二孩的夫妇有9000万对,有相当一部分就属于非行动人群,这样目标人群就大打折扣;另一方面,男性生殖健康问题也越来越突出。

其次,职场影响。女性作为生育主体,职业发展对生育的影响必需考虑。生育的机会成本已经成为影响现代生育决策和生育行为的重要因素。调查发现,自由职业或者不固定工作以及做家庭妇女的女性更容易作出再生育的决定,而工薪阶层的女性相对更为犹豫,她们认为两个孩子会更难于兼顾工作和家庭。

再次,家庭经济条件。随着市场经济的发展,大城市率先进入了孩子精养模式,养育成本急剧上升。按照育儿的基本配置,不算产前检查、奶粉、尿不湿、服装等生活用品开支,前三年花在二孩身上的支出少则二三十万元,多则五六十万元。事实上,还有很多开支完全在预料之外,如应急开支。报早教班少则一万多则三五万,很多人想省但省不下来。生养孩子成为越来越昂贵、越来越理性的行为,没有较好的家庭经济条件作为依托,一些家庭只能望二孩兴叹,想生而不敢生。

第四,住房和人力条件。生育二孩需要更大的住房空间,也意味着需要更多的家庭人力资源来照顾孩子。如果没有双方老人的支持和帮助,一些年轻夫妇难有生育二孩的底气和决心。2016年11月,国家卫计委家庭司司长王海东表示,根据他们的调研,已生育一孩而不打算生二孩的母亲中有60.7%是出于孩子无人照料的原因。当前婴幼儿家长对托育服务的需求较为强烈,婴幼儿托育服务供需矛盾较为突出。从微观层面上,我们可以看到父母的老去固化了家庭的低生育行为。

第五,大宝的态度。很多报道和研究发现,第一个孩子是否欢迎弟弟妹妹的态度对父母的生育决策存在着影响。有些父母正是出于对大宝反对态度的忌惮而被迫放弃了二孩孕育计划。这种生育决策在理论上称之为“孩子本位”的生育决策。

第六,对孩子培养质量的考虑。20世纪70年代出生的女性普遍认为政策放开得太晚,特别是70年代前期出生的女性大多放弃了生育计划。除了考虑到高龄生产对自身和孩子健康的影响,一个重要原因是两个孩子的年龄相差太大,很难作伴,如果收入没有保障,生育两个孩子势必会拉低第一个孩子的生活和教育水准。

第七,带孩子太辛苦。很多女性觉得带孩子太辛苦,现在孩子已经长大了,不想重复一遍带孩子的辛苦过程,惧怕成为“孩奴”。80后年轻夫妇和家庭更注重自身的事业发展和生活质量。

上述任何一点都足以浇灭生育二孩的热情。“遇冷”包括二个层面的理解,一是意愿生育率低于政策生育率;二是实际生育率低于意愿生育率。实际情况是三类生育率处于梯度分布的格局中:全面二孩政策生育率大概是1.8,意愿生育率低于1.5,实际生育率低于1.3。在符合全面二孩条件的目标人群中,可以分出有再生育意愿和无再生育意愿的;在有再生育意愿的人群中还要区分有生育能力和无生育能力的;在有再生育意愿也有生育能力的人群中,还要看有没有生养的条件,例如,经济上能否承受第二个孩子的生养费用、房间是否足够大、有没有人带孩子等诸多因素。综合考虑下来,从生育意愿转化为生育行动的将是目标群体中的行为群体,他们对实际的生育水平和生育数量才会有实质性的贡献和影响。因此,全面二孩政策出台后虽然短期内出生量会有所增加,但生育率和出生率仍将持续低迷。

从长远看,由于适龄生育的妇女人数大大减少,所以在低生育率的状态下,出生量也将明显减少,导致更严重的少子化。2015-2025年,24岁至29岁的生育旺盛期女性数量将从7387万降至4116万,这意味着10年后即使生育率保持不变,出生量也将减少接近一半。

“全面二孩”政策前瞻

全面评价二孩政策实施成效还为时过早,目标人群的生育潜能将慢慢释放,2017-2018年出生人数增多,可能形成一个小高峰。但考虑到二孩政策对于提升生育率的作用相当微弱,所以对延缓人口老龄化的作用将极为有限。

中国人口形势已发生历史性转变,需要及早应对少子化危机。少子化危机更甚于老龄化危机。少子化有二个含义,一是生育的少子化,指生育率持续低于更替水平的状态或趋势;二是人口的少子化,即0-14岁少儿的人口比重低于20%,或人口规模不断下降的状态或趋势。

首先,中国生育的少子化进程大概可回溯到20世纪90年代初。当时总和生育率开始低于更替水平2.2,此后便一路走低。如果说1980年出台一孩政策以后,中国就进入了政策性的低生育率陷阱;那么经过十年改革开放和计生文化的双重洗礼,中国从1990年以后就进入了意愿性的低生育率陷阱,平均的意愿生育水平大致在1.6-1.8;2000年以来,中国已进入统计性的超低生育率陷阱,实际的生育水平已经低于1.3,远远低于更替水平,属于极度危险的超低生育率。2000年以来数据虽然有所波动,但趋势明显,就是持续低迷,属于不折不扣的“超低生育率”。

其次,中国人口的少子化进程大致可回溯到21世纪初。过去几十年来,中国0-14岁的少儿人口占总人口的比重都在持续下降,1964年为40.7%,1982年为33.6%,1990年为27.7%,2000年为22.9%,到2010年已经降为16.6%,2014年下降到15.3%。根据国际人口统计学标准,一个社会0-14岁人口占比15%-18%为“严重少子化”,低于15%为“超少子化”。

生育甚至人口的少子化将带来三大长期性挑战:

一是年轻人口亏损。长期的超低生育率将给一个国家带来无法估量的巨大危害。人口增长的队列效应规律必然使人口少子化演变为年轻人口亏损、后备劳动力资源短缺,从而对经济发展产生强大的制约作用。

二是人口结构坍塌。少子化和老龄化的恶性循环将引发代际人口发展失衡。老年人口缺乏年轻人口的支撑,产生大面积的老无所依问题。19822010年,0-14岁人口比重下降了17个百分点,与此同时,65岁及以上人口比重上升了3.87个百分点。可以看出,少子化的速度超过了老龄化,人口发展代际失衡进一步加剧。

三是人口发展萎缩。少子化问题虽然是最近的话题,但其积累的负能量人口惯性却不可小觑。严重少子化说明中国人口发展的潜力被大大削弱,中国人口的可持续发展堪忧。

综合应对低生育率陷阱

中国人口的生育率过低早已出现且将成为长期化的现象。未富先老、失独空巢、性别失衡、人力短缺等问题的恶化都与持续低生育率现象有关。全面开放生育的同时,要大力打造有利于二孩生育的友好社会环境。

首先,需要继续生育政策的改革。生育权限政策的改革具有主导性,其宗旨是在微观上提高计生家庭抗风险的能力,在宏观上实现适度生育水平,也就是以TFR近更替水平(TFR在1.8-2.5之间)为目标。全面二孩政策虽然有助于在一定程度上提升超低生育水平,但这不过是有限的生育权限政策改革,生不生还是未知数。这是因为生育文化、生育观念先于生育政策、生育权限发生了变革。要充分挖掘全面二孩的政策效能,就必须配套实施人口宣传政策、生育权限政策、生育服务政策和生育福利政策。生育政策的改革实际上是牵一发而动全身的整体性和系统性社会变革过程。

其次,促成大国人口认识的改革。全面二孩不是生育政策改革的终点,只是部分的“还权于民”。在理念上要树立安全、平衡、可持续发展的人口观和合适之家的家庭观,“婴儿潮”如果有的话,也是好处多于坏处,机遇大于挑战。在宣传上要从“只生一个好”过渡到“按政策生育”甚至按意愿生育、从独生子女家庭到至少二孩的合适之家,重建适度生育的文化,逐渐回归到“家庭计划”并且促进“家庭发展”。为此,中国需要明确生育政策改革的路线图和时间表,路线图就是从“单独二孩”到“全面二孩”再到“自主生育”,时间表就是在“十三五”期间快速完成从全面节制生育到全面鼓励生育的历史转轨。

再次,推进计划生育家庭福利政策的改革。完善适度生育和优化生育的相关配套措施,联动生育政策改革和社会公共政策改革,共同创造和维护人类繁衍后代的良好环境。中国生育福利——家庭友好政策供给严重匮乏,公民享受的福利待遇非常少。根据全国人大常委会关于修改《中华人民共和国人口与计划生育法》的决定,符合法律、法规规定生育子女的夫妻,可以获得延长生育假的奖励或者其他福利待遇。但如何延长,没有做出规定。例如,《山东省人口与计划生育条例修正案(草案征求意见稿)》提出:“符合法律和本条例规定生育子女的夫妻,除国家规定的产假外,增加产假60日,并给予男方护理假7日。增加的产假、护理假,视为出勤,工资照发,福利待遇不变。”

中国要向日本等国学习生育奖励补贴、母亲假期、入托福利等措施,使得部分生育成本外部化,减轻家庭的生育成本和养育负担,营造家庭友好的社会氛围和生育环境,实现低生育向适度生育的转变。现在,中国为生、育、教提供的公共服务明显不足,分布不均,家长有很多后顾之忧。例如,根据2016年中国人口与发展研究中心在全国10个城市就3岁以下婴幼儿托育服务情况的专题调研,中国婴幼儿人口在各类托育机构的入托率比较低,与发达国家相比差距很大。但是婴幼儿家长对2-3岁托儿托育的需求最为强烈,婴幼儿托育服务供需矛盾较为突出。此外,全面二孩政策放开后,妇产科人数增加,城市三甲医院出现产科病房紧张现象,这就需要为安全分娩打造公平高效的公共卫生服务体系。

(作者为北京大学人口研究所教授)

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