最优税收与分配公正

□中国经济报告记者 吴思 李大巍   2017-01-14 23:10:14

政策制定者当然不能期望最优税收理论的研究者告诉他们在哪个收入水平采用多少税率。最优税收模型作为一个简化的模型,所反映的是最优税收政策安排的框架

詹姆斯·莫里斯詹姆斯·莫里斯(James Mirrlees),1936年生于苏格兰的明尼加夫,与亚当·斯密是同乡,激励理论的奠基者,因在信息经济学理论领域做出了重大贡献而获得1996年诺贝尔经济学奖。

有没有十全十美的所得税政策?应该是高收入者的税率高,还是低收入者的税率高?如何准确识别征税对象?有没有一个能促进社会健康发展或能将对社会的不良影响控制到最小的税收政策?经济学家们对这些问题进行了深入研究,莫里斯就是其中之一。

在经济学中,税收理论有三大支柱。第一大支柱是剑桥学派经济学家庇古(Arthur Pigou)的“庇古税”,主张使用税收的方法迫使人们实现外部性的内部化,一个典型的例子就是环境污染税。第二大支柱是另一位剑桥学派经济学拉姆齐(Frank Ramsey)提出的“拉姆齐法则”,主张在政府不能征收定额税的前提下,效率损失最小的条件是不同需求弹性的商品的边际税收负担相等。第三大支柱就是莫里斯提出的“最优所得税理论”。最优税收政策必须考虑到公平与效率这两个最重要的因素,最优税率实际上取决于效率和公平这两个因素的相对重要程度。

莫里斯在模型中得出的一般结果包括:(1)边际税率应在0与1之间;(2)有最高所得的个人的边际税率为0;(3)如果具有最低所得的个人按最优状态工作,则他们面临的边际税率应当为0。毫无疑问,第二点结论是最令人感到惊奇的。莫里斯说:“我必须承认,我预期对所得税的分析结果是支持高税率的,但结果恰恰相反。”

这一和直觉相反的结论的重要性在于,它表明最优税收函数不可能是累进性的,相反可能是接近线性的。如果每个人的边际税率均为50%,并获得1万英镑的免税额度,则收入为1万英镑的人群不用交所得税,收入为2万英镑的人群的平均税率为25%,收入为100万英镑的人群的平均税率为49.5%。这就促使政府重新审视利用累进所得税制来实现再分配的做法。要使得低收入者的社会福利函数最大化,未必需要通过对高收入者课重税才能实现。亦或者说,让高收入者承担过高的边际税率,对高收入者的激励将下降,其结果可能使低收入者的福利水平也下降;而让较低收入人群承担高一点的边际税率,反而会激励低收入者工作的积极性。

莫里斯还在信息经济学的研究基础上验证了上述结论。政府通常对个人能力并不了解,只能根据收入征税,但如果对高收入人群征收高额的所得税,有能力的人就会假装能力很低,从而使自己得到好处。因此政府在面临信息不对称的情况下,需要设计一种激励相容的最优税收体制。

基于对激励的认识,莫里斯对再分配问题做了更为理性的阐述。人们可能对再分配的意义有所疑问,但粗略来看,他们仍有足够理由认为从富人向穷人转移财富是一种进步。他表示,这不是一个受欢迎的政策,如果推行完美的平等政策,工作的激励就会被削弱。

近日,莫里斯在深圳就最优税收理论、税收政策改革和不平等等问题接受了《中国经济报告》记者的专访。

最优税收理论

中国经济报告:能否简单介绍下你获得诺贝尔经济学奖的理论?

詹姆斯·莫里斯:我获得诺贝尔经济学奖的理论主要是税收领域的研究。假设你认为收入均等是一个好主意,那么你可以通过征收高额的税收来实现收入均等,但显然结果是每个人都不想好好工作。我和我的合作者所研究的就是激励出了什么问题。一个解释的角度是信息不对称。举个简单的例子,我们把各主体之间的各种交易活动都看成是契约,如果你与别人签订一项契约,约定你现在付款,并让对方在几年之后将交易的物品给你,那么显然,问题不是你不确定能否相信对方,而是你不确定对方在几年之后是否有能力完成交易。政府和纳税人之间就存在这个问题。政府希望征收某个特定税种,最理想的做法是根据纳税人的赚钱能力征税。根据纳税人实际收入征税并不完全是一个糟糕的主意,但如果政府开始这样做,你会发现人们在赚钱方面会表现得比原来差。也就是说,这种税收体系下的政府和个人的契约出现了激励问题。

在决定税收体系时,政府必须考虑到自己对人们的实际能力不具有完全信息。政府所能获得的信息是人们将做什么而不是能做什么。所以我针对这个问题构建了一个数学模型,我称之为“最优所得税模型”。该模型旨在尽可能简洁、准确地描述经济中存在的激励问题。后来我求出了模型的最优解。

中国经济报告:如何理解最优所得税模型的政策含义?

詹姆斯·莫里斯:一些学者说最优所得税模型中有一些假设条件明显与实际情况不相符,比如边际税率有时接近100%,但我认为这些研究可以帮助我们更深刻地理解最优税收模型的运行模式以及对现实税收制度的借鉴意义。也许有的模型的结果并不是政府想要的,但模型给出了如何实现扭曲程度最小的公平税收和转移支付体系的条件。政策制定者当然不能期望最优税收理论的研究者告诉他们在哪个收入水平采用多少税率。最优税收模型作为一个简化的模型,所反映的是最优税收政策安排的框架。

中国经济报告:你怎么看税收的合理性?

詹姆斯·莫里斯:税收会减少人们的可支配收入,也会影响个人决策,比如劳动力供给。一方面,政府征收的税收可以用于提供医疗、教育等公共服务;另一方面,由于累进的边际税率,人们可能会减少劳动供给,从而对劳动力市场造成扭曲。理论上这种扭曲可以通过向每个人收取定额税来克服,收来的定额税再用于为公共产品提供资金支持。然而上述体系存在明显的缺陷:由于会对低收入者带来较大负担,定额税通常被认为是不合理的,此外低收入者没有理由为相对使用较少的公共产品支付相对高比重的税。所以我们接受税收具有再分配的性质。事实上,再分配税收自然而然会引发社会不平等的问题。税收和转移支付体系是影响不平等问题的关键。尽管对于不平等的合理程度仍存在大量分歧,但一个共识是过大的收入差距会降低经济增长并影响社会福利水平。因此,在最优税收框架中,我们将社会福利最大化作为目标。

中国经济报告:有人质疑,既然人们缴纳的税收用于医疗、教育等有价值的政府公共支出,人们应该很乐意交税,也就是说不存在激励问题。但实际上我们看到的是人们并不愿意多交税。你怎么解释这一矛盾?

詹姆斯·莫里斯:我也希望看到人们愿意交税。当然,我所做的大部分研究显示,人们并不喜欢交税,甚至有很大一部分人会对自己尽可能赚钱而感到失望,这意味着他们将不再支付应该缴纳的税收。我确实看到现实中高税率导致很多人想办法逃税避税。

其中一个原因是大多数国家当前税收的总体水平相当高且仍在不断上升。这是因为公共支出随着医疗、教育越来越贵,而且在增加。但我关注的并不是大多数人所担心的高边际税率,我认同人们将收入的很大一部分都交给了政府。我更关注的是为什么人们认为没有从政府那里获得相当的公共产品,事实上他们应该是享受到了更好的福利。所以我想关键就在于,每个人所需要的基本公共产品不能放任人们自己购买,而是要让每个人都可获得。

税收制度改革

中国经济报告:一个好的税收制度应该包括哪些关键要素?

詹姆斯·莫里斯:第一,税收制度应与福利制度共同设计。总体的税收和福利制度应该是绿色和累进的,但不一定所有的税种都是要绿色或累进的。各个税收制度之间以及税收制度和福利制度的配合非常重要。

第二,税收制度应保持中立。由于税收制度对人们类似的活动施加不同的税率或税种,必然会扭曲人们的行为,导致效率低下和逃税。税收的免责条款应谨慎设计并加以限制。

第三,尽可能有效地实现累进税制。这意味着要依靠个人所得税和福利来实现再分配,而不是低效地扭曲税基。设计个人所得税税率表时应尽可能减少税收制度对就业和收入的影响。

中国经济报告:个人所得税改革是财税改革的一个关键环节,而这项改革如何操作在各个国家争议都很大。你对个人所得税的征收有何建议?

詹姆斯·莫里斯:简而言之,个人所得税的税率结构应该更加简化。个人所得税应该和当前的福利政策结合起来,使不同的人群根据收入等特征获得合理的支持。此外, 55-70岁的退休人群以及学龄儿童的家长对工作的激励特别敏感,税收和福利体制应该强化对这类人群的激励。

中国经济报告:有人认为资本利得税和所得税构成了双重征税。你怎么看资本利得税?

詹姆斯·莫里斯:首先,无风险或正常回报的储蓄应该免税,股票账户和养老金账户应该征收资本利得税。对于人们持有的其他风险资产,只有当回报高于正常水平时才应该征税。

资本利得税和所得税都应该按全额征收。并且二者作为赚取的收入,应该适用相同的税率表。对股息和资本收益征收的税率应该有所降低,因为企业所得税已经交纳了一部分税收。个人收入和各种形式的资本利得的边际税率应保持一致,这样可以减少不同经济活动的扭曲和逃税的机会。

中国经济报告:你怎么看房产税改革?

詹姆斯·莫里斯:房产税不属于增值税,它属于印花土地税,这是一种效率低下、设计有问题的交易税种。房产税也是一种地方税。印花税应该取消,同时地方税也要改革。我们曾提出过改革地方税时配套住房服务税,这个税种可以替代住房消费领域的增值税。

中国经济报告:与所得税相比,增值税受经济起伏的影响更小,收入来源更加稳定。因此从全球范围来看,所得税在逐渐降低,增值税等间接税有所扩大。你怎么看这一趋势?

詹姆斯·莫里斯:相较于其他国家而言,英国在更多的商品和服务领域实行了零增值税率。降低增值税率或者零增值税率通常被视为一种帮助低收入人群的政策。但这种政策代价很高,效率也很低。

增值税应该扩展到几乎所有的支出领域。这将减少复杂程度并避免对消费者行为的扭曲。政府获得的增值税可以用于降低个人所得税和提高福利水平,以保护个人的工作激励,实现分配中性。尽管这样做会导致一部分人群利益受损,因此推行这项改革在政治上是有难度的,但不改革会导致长期的损失。

中国经济报告:现在人们对于环境税的理解越来越深刻,尤其是碳排放税或汽车尾气排放税,已经成为一个有效的税收体系的重要组成部分。你认为应如何设计环境税?

詹姆斯·莫里斯:在英国,我们对不同消费者和不同能源使用者征收多个税率的碳排放税。环境税方面,应该制定一个一致的碳排放价格,并将其他排放来源的税种涵盖其中,包括天然气消费税。此外,尽管燃油税的税率很高,但燃油税并不是一个减少拥堵的好办法,应该推进全面的道路拥堵收费体系,来取代燃油税。

中国经济报告:很多企业家抱怨企业所得税过高,你认为企业所得税有必要进一步降低吗?

詹姆斯·莫里斯:企业所得税对一家公司生产的中间产品征税,实际上违反了良好税收政策设计的一条重要的基本原则,不利于资产密集型的生产,并且不鼓励企业长远发展。企业所得税应该引入企业股权津贴(ACE),这将使得企业不会偏向债权融资,从而发展股权融资,而且只有高于正常回报的利润才会被征税。对雇佣、个体经营、企业的收入应给予平等的税收待遇。

中国经济报告:在高收入国家,征税相对会比较容易。你认为应如何在一个发展型经济体中征税?

詹姆斯·莫里斯:在发展中国家征税是比较困难的事情。最优税收理论的一个基本假设是,税收部门对各项交易享有完全信息,因此监管是没有成本的。但是对于很多发展中国家来说,这种假设条件往往不存在,比如在印度或中国。此外,发展中国家会考虑最优税收理论中的效率定律,即征税是否会对生产效率产生影响。

在中国和印度以及其他发展中国家,所得税收入通常低于法律规定税率计算的所得税收入。一个原因是,只有一部分人群对政府的税收收入是负责的,还有一部分人群的收入没有受到监管,从而逃避了纳税体系。比如经济学中有一个部门叫做非正规部门,他们不通过银行账户而是用现金进行交易,很难被政府监控。另一个原因是存在偷税和腐败的问题。要解决这些问题,必须建立起完整的审计体系,虽然行政成本比较高,但由于加强了对税收的监管,所以整体税率降低而税收收入会增加。

中国经济报告:如何让更高收入的人或更具赚钱能力的人在纳税上扮演更重要的角色?

詹姆斯·莫里斯:现在有很多学者通过模拟人的实际行为建立模型,来计算如何实现从富人手里获得税收的最大化。我相信有各种不同的税收模型,不过无论是什么样的模型,最终都要尽可能避免人们有机会钻漏洞或是逃漏税。因为只有税率相当高,才能确保从有钱人或赚钱能力强的人那里获得足够的税收收入。现在很多人选择香港这个安全港来达到避税的目的,我建议中国内地和香港或者新加坡等国家或地区签订相关协议,来约束这类避税行为。

不平等问题

中国经济报告:你怎么看待全球范围日益扩大的不平等现象?

詹姆斯·莫里斯:从各个国家来看,不论是发展中国家还是发达国家都在经历着收入不平等加剧的情况,即使用一些不包括资本所得和各类公共服务的指标(如基尼系数或者税后收入)来衡量,收入不平等程度仍在不断加剧。少数富人积累的财富不断增长,将会使得社会不平等程度加剧。对于因风险而获得的资本所得征税,实际上也就是对于个人冒险所得的资本收入征税,既不会抑制投资水平,又有利于降低收入不平等水平。

从全球来看,不平等的程度实际上在减轻,因为一些小的低收入国家的增长速度高于很多大的高收入国家。而且很多国家都在采取措施应对不平等问题,比如世行和中国政府部门做了很多关于不平等问题的研究。

中国经济报告:针对不平等和收入差距的问题,你有何政策建议?

詹姆斯·莫里斯:当前政策制定者比较关心的GDP数据并没有涉及减少不平等的层面。我们在评价某年度的经济绩效时,应该更多考虑低收入群体。

一种方案是将衡量不平等的指标和GDP指标纳入一个指数中,比如联合国工业发展组织的人类发展指数。但是人类发展指数缺少各国最新的收入不平等数据,有必要加大投入进行收入样本调查并改进原来的家庭调查方法。另一种方案是计算简单加权平均收入来替代上述收入调查。权重与个人收入成反比,可以通过人均GDP的同比变化计算出加权收入的同比变化。高收入群体的收入变化可以不用考虑,尽管他们的数据看上去很惊人,需要关注的是收入水平较低的二分之一或四分之一人口的国民收入变化。

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