也论政府干预及产业政策

□马良华   2017-01-14 23:10:21

政府干预重点是解决各发展阶段中所面临的发展瓶颈或者限制本国比较优势发挥的公共性和基础性问题,比较优势的具体运用则应该交给微观经济主体特别是企业

笼统、泛泛地来评价和判断政府、市场和产业政策的性质,是一种静态化和绝对化的认识。CFP供图在经济学界,国内外关于政府与市场、产业政策的作用等的争论一直存在。这些争论,就其主张倾向而言,又可以集中地概括为“市场主导”、“政府干预”以及市场与政府的“折衷主义”三大类,对于产业政策作用的分歧也是基于对政府与市场之间关系的不同认识而形成的。尽管各类主张都提出了各自的理由、逻辑和依据,但至今为止,都没有充分的证据能够说服对方;相反,争论依旧延续不绝,并且有扩展的迹象。在国内,继前几年政府与市场之争之后,前不久林毅夫和张维迎两位教授的“产业政策作用”之争,以及林毅夫教授与田国强教授关于“有为政府”和“有限政府”之辩,就是最好的例子。实际上,类似的争论或争议还有不少,例如2009年的“新型工业化路径”之争。

笔者认为,争论和分歧既说明了类似问题的复杂性,也反映出现有理论体系和研究的不足,其中所涉及到的一些基本认识问题更值得关注和重视。笔者在《大国现代经济增长的因果探源》一书中提出了“系统时空条件动态区分理论”,认为应该对类似问题进行“时空区分和动态权衡”。在本文中,笔者想再次以政府干预及产业政策的作用之争为基础,谈谈个人的一些观点,以供学界讨论思考。

政府(干预)、市场和产业政策是什么

政府、市场和产业政策等抽象名词包含了许多不同的状态和信息。例如政府,它包含了许多不同性状的政府,既包括“好”政府也包括“坏”政府。也就是说,这些名词中所包含的具体事物性状,相对于人的意向性,有些是一致的,有些是不一致甚至是相反的。所以,笼统、泛泛地来评价和判断政府、市场和产业政策的性质,是一种静态化和绝对化的认识。

以产业政策为例,狭义的产业政策是指以直接干预产业发展为目的的经济计划、立法和措施等,广义上则包含了一切会直接和间接影响产业发展的经济计划、立法和措施,包括政府管制、经济计划、财政政策、货币金融政策、土地政策等等。也就是说,产业政策实际上包含了许多不同的形式、内容和方式,有些以公共政策的面目出现,有些以其他经济政策的面目出现;有些以法律和规划的面目出现,有些以财政金融等政策面目出现;有些通过投资、消费等的途径来影响产业发展,有些通过直接影响生产和供给来影响产业发展;有些直接参与资源要素在产业间的配置,有些间接影响资源要素在产业间的配置;有些是禁止性的,有些是鼓励性的。但不论其是否以产业政策的面目出现,在客观上都形成了对不同的产业活动有利或不利的环境条件,并以此来影响和引导产业活动和行为,进而实现自己的目标。产业政策及其研究,虽然被认为是始于日本,并盛行于东亚诸国,但实际上在欧美诸国也存在着以影响产业发展为目的的政府管理和政策手段。当然,因为国家禀赋条件、发展阶段等的不同,在运用的思路、路径、方式、重点等方面也存在着差异。因此,当我们在评价和判断产业政策的作用和影响时,一定要有具体所指,包括具体政策及时间、空间和环境条件,并阐述其逻辑基础。

有为政府和有限政府也是一样,一定要界定清楚“有为”和“有限”的具体所指及其对应的时间、空间和环境条件及其逻辑,因为“有为”或者“有限”的内容和职能重点是随发展的时空条件变化而有所变化,并不是固定不变的。绝对、笼统地说好或者不好,或者泛泛而谈,都是有问题的,也没有什么意义。

经济运行增长是否需要政府干预和产业政策

毫无疑问,政府对经济运行的干预或者通过产业政策影响产业发展的弊端是客观存在的,理由可以列出许多,如政府运用公权力干预经济运行和参与资源配置过程中导致的政府寻租、高成本低效率、市场价格扭曲、市场秩序紊乱、官僚主义、决策失误等。但是,市场也同样存在“失灵”、“失效”问题,如不完全竞争、负外部性、信息不完全和不对称性、波动过大等,特别是在处于体制转轨阶段的发展中国家。

理论上,基于对政府干预所存在缺陷的认识,古典自由主义提出了“小政府主义”理论,主张把政府职能限制在国家安全、个人(自由与私有财产权)安全和提供公共设施与公共事业等公共需要方面,而把微观层面的事务交给社会,把经济运行交由市场。但是,1929年爆发的经济大危机说明“小政府”市场自由主义并非“万能”。在这一背景下,凯恩斯提出了政府干预理论,认为除了“小政府”所履行的职能外,政府还应当包含对市场失灵的干预和对经济运行及收入分配的干预,包括运用行政权力直接和间接参与资源配置、价格管制来调节经济结构、产业结构。但20世纪70年代的经济滞胀又证明了政府失灵、失效问题,使得政府与市场关系的争论再起。

那么,应该如何处理政府与市场之间的关系?

政府与市场作用边界理论认为,政府与市场应该各自在公共产品领域和私人产品领域发挥主要作用,凡是市场机制能够充分发挥作用、资源能够实现有效配置的就不需要政府干预;凡是存在市场失灵、市场机制不能有效发挥作用的地方,就需要政府干预。

实践上,许多人可能会认为像美国这样的国家很少对经济进行政府干预,对经济运行进行干预的主要是日本、韩国、中国等东亚国家。实际上,许多发达市场经济国家在其工业化过程中也不乏干预的历史。例如工业化前期的一些西欧国家政府,不仅直接投资参与了一些行业的工厂建设和管理,还通过税收、财政补贴、公债以及土地(特售)与采矿权转让等措施推动资本形成。再如,美国和英国对于技术创新的扶持,在1963-1981年期间企业研发经费由政府直接投资的比例多在30%以上,美国在一段时间内更是高达50%以上。从政府支出占GDP的比率看,1913-1999年,多数发达国家都出现了显著的提高,英国、法国、德国和荷兰四国的平均值从12%增加到45.9%,美国从8%提高到31%,进入21世纪后虽然多数发达国家出现了回落,但法国和英国在2010年前后仍然处在40%-50%之间。当然,支出的结构、方向和重点一直有所变化,政府干预的重点和方式也随时空条件的变化而变化。

应该说,政府干预经济运行的弊端是客观存在的,这些弊端也并不因为许多发达国家是否运用过而消失,但它也反映了现代经济增长过程中的现实矛盾和需求。此外,政府对于经济增长发展的作用经常利弊相伴并且难以分离,在其运用公权力履行经济职能和发挥对经济的干预作用时,可能有损公平和效率;其产生的利弊及程度,可能因时(所处发展阶段)因地(国情及共生环境)不同。从权衡角度,其利弊对经济增长发展的综合影响结果也存在着差异。

所以,笔者认为,对于经济研究者和政府决策层来说,更为重要的问题是:我们需要什么样的政府干预和产业政策?或者如何来划分政府与市场的作用边界进而能够有效地减少政府干预的负面影响或弊端?理论逻辑和依据是什么?

政府和市场的作用边界如何划分

为什么要提出这个问题?难道现代经济学关于政府与市场作用边界的论述还存在着什么缺陷吗?

的确,市场与政府作用边界理论为我们提供了具有较大现实意义的思路,但在实践中,仍然需要环境条件特别是制度环境的配套前提。对此,我们需要深入思考和进一步探讨的是:(1)当市场与政府都存在着严重缺陷或者“失效”而不能充分发挥作用时,我们应该依靠什么来促进经济增长;(2)政府与市场的分工是否必然能够带来经济增长;(3)如何划分公共产品领域和私人产品领域,公共产品和私人产品领域所包含的内容是否固定不变;(4)如何检验市场能否充分发挥作用。

在实践中,以20世纪80年代“华盛顿共识”市场化政策原则的实施绩效为例,“大多数坚定按照‘共识’要求重塑自身制度框架的地区如拉丁美洲,几乎没有从中获得什么收益”,而一些在许多方面明显偏离主流共识并采取内容广泛的产业政策的国家或地区,如韩国、中国台湾和中国大陆,则取得了连续快速的经济增长。但是,这并不意味着政府干预主义的胜利。因为战后大多数发展经济学家所倾向的通过计划或政府干预来推动经济结构改进或者工业化进而实现经济增长的实践也没有获得成功。对此,斯蒂格利茨指出:“历史告诉我们的是有许许多多的经验,经济成功和经济失败会在多种多样的场合下发生。并不存在这样一个简单的秘诀:如果有了它就能成功,没有它就会失败。”关键是要“以正确的方式提出问题,不要把‘市场’与‘政府’对峙起来,而应该是在二者之间保持恰到好处的平衡”。笔者深以为然。

至于公共产品与私人产品这两个领域的归属,笔者认为是一个相对的概念,并因时因地存在差异。公共产品的核心应该体现公共性,反映公共需要和公共利益,这就可能形成这样一种情况:某些行业或某些产品的生产制造和经营是属于竞争性私人产品领域,但这些产品的有效供给关系到公共安全问题;某些行业或产品虽然属于公共产品领域,但交给私人产品领域来提供更有效率。例如,粮食的生产具有私人物品的性质,但粮食安全对于一个国家的社会经济稳定而言却带有公共产品的性质;某些军工行业和产品也是这样。公共设施建设在工业化前半程具有公共产品性质,但在市场趋于成熟的工业化后期也可以由私人提供;教育、科技、体育和文化等行业也有类似的特点。

那么,市场与政府如何保持恰到好处的平衡?这个问题的关键在于对政府经济职能定位或者作用范围及重点的动态确定,在认识上存在两个需要,一是时空条件的区分,二是动态权衡。

笔者认为,政府的经济职能范围及重点应该随着国家发展生命周期阶段的“生理”、“心理”状态(市场的发育和成熟程度)及其矛盾特征的变化而变化。其参照和评估的依据由两个部分构成:(1)现代经济增长系统认识体系(跑车模型),它揭示了经济可持续增长的系统条件和结构关系;(2)国家发展生命周期阶段理论,它揭示了现代经济增长过程中不同阶段系统条件及结构关系和矛盾特征的动态变化及其逻辑。这既是确定政府经济职能定位或政府与市场作用边界动态划分的依据,也是认识政府干预及产业政策问题以及诸多宏观经济问题的一致性可依循参照体系和依据。

所谓系统时空区分,就是对国家之间在发展阶段和社会文化、资源要素、“遗传基因”及共生环境等方面的时空条件差异加以系统区分,对一国不同发展阶段的系统条件和矛盾特征进行区分。动态权衡,就是对于一些利弊共存的事物所产生的正反两个方面的影响,在不同时空条件下结合矛盾特征加以权衡评估和决策选择。

需要强调的是:(1)如果以经济的增长发展作为衡量标准,政府作用于经济的利弊是一个相对的概念;(2)从系统动态时空区分的角度来理解,经济增长发展对政府作用的需求也是动态变化的,这不仅是因为市场机制的成熟程度会发生变化,而且经济发展所面临的矛盾也会发生变化;(3)从政府作用的效果来说,因为系统环境条件的变化,也存在着一些差异甚至相反的状况。这些现象普遍地反映在政府对经济结构、产业结构、竞争力形成和经济运行的干预上。

以国家发展生命周期发育阶段前半期的时空条件和矛盾特征为例,这一时期增长起点低、空间大、劳动力资源丰富、工业体系不发达、市场发育程度低、资本和技术短缺,主要矛盾是投资需求大而资本短缺,常见的危机是通货膨胀、国际收支失衡和币值波动,对制度的主要需求是社会经济秩序的正常维护和生产力的解放或放松管制。因此,对政府职能的主要需求是维护社会经济秩序,激发经济活力,改善投资环境,促进投资增长。政府通常采用的做法是效率优先,开放引资,资本向工业倾斜,增加出口,增加公共设施投资等。先发国家主要依靠自身经济系统的循环运行和土地、人口制度的改革,或者通过牺牲农业利益和分配向资本倾斜,来解决工业化所需的资本、劳动和技术约束。后起开放国家则经常通过自身的经济增长、不对等的贸易交换和部分权益让渡来引进外资,以及分配向资本倾斜和牺牲农业利益,来解决经济运行过程中所需的资本短缺矛盾。在这一时期,对于后起国家而言,需要在资源调动和解决经济增长现实矛盾上更为高效,因而政府适当参与资源配置和拥有较大经济干预权是比较合理的。而进入国家发展生命周期发育阶段后半期、成熟阶段和衰退阶段后,时空条件和矛盾特征就发生了明显变化,因而经济发展对政府经济管理的需求和政府进行经济管理的条件也发生了明显变化,政府干预的作用和效果也发生了改变。

时空区分、动态权衡的重要意义在于能够避免因模糊化、静态化和简单化而导致的许多错误。这一理论实际上也解决了所谓政府的“有为”和“有限”的作用范围、内容和重点的确定及动态调整问题。

现阶段中国需要什么样的政府干预和产业政策

中国现在已经进入国家发展生命周期发育阶段中后期,其主要特征是潜在成长空间仍然较大、资本短缺瓶颈基本消除、市场机制成熟度提高、社会维权意识提高,主要发展矛盾是原有比较优势弱化、技术和有效需求对发展的约束加大、社会不公平的累积对社会稳定和经济增长的负面影响加大。与此同时,政府集权决策的效率明显降低,而负面效应却累积增加。经济增长发展对政府作用的需求主要是,兼顾公平与效率,保护公共利益和公共环境,推动技术创新和进步,扩大中等收入阶层以促进需求增长。

上述阶段性特征要求政府职能范围相应收缩,回归到以维护秩序、提供公共管理服务、调节分配、平抑经济波动等为主,减少政府参与资源配置活动和经济干预。同时,经济持续增长对制度的需求增强,主要反映在保护产权、规范行为、优化秩序和塑造动力等方面。

笔者认为现阶段政府管理经济的重点,一是通过分配关系的调整,促进基尼系数的逐渐下降,形成库兹涅茨收入分配倒U字形曲线的拐点,扩大中产阶层数量规模,为后续经济增长打好基础;二是促进要素资源的优化融合,降低交易成本,推动技术进步和创新;三是减税让利,减轻企业和居民的负担,促进消费和就业。而最根本的,是要实现政府职能定位的调整,使政府职能的重点回归到维护社会经济秩序和矫正市场失灵上,更多地体现公共性和基础性,为社会提供公共产品和公共服务,特别是在收入分配调节、保障公共安全与公共秩序、保护公共利益、依法保护财产权利和权益、执行法律法规以维护法律的权威性等方面。产业政策作为政府干预经济的一种手段和政府管理经济的内容,也应该适应政府经济职能重点的调整而作出相应改变,除了仍旧有必要资助那些对行业创新发展具有公共性的关键技术研发外,其他的应该通过市场来调节。

总结

政府和市场是经济有效运行必不可少的两个方面,不能因为各自存在的利弊而全面肯定或全面否定,或者作出简单化的取舍选择。讨论政府干预的影响和政府职能定位时,应该根据国家发展的动态时空条件及矛盾特征加以动态权衡和调整,其重点是解决各发展阶段中所面临的发展瓶颈或者限制本国比较优势发挥的公共性和基础性问题,比较优势的具体运用则应该交给微观经济主体特别是企业。

(作者为浙江大学经济学院教授、产业经济研究所副所长)

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