以法治霾

2017-02-27 23:07:06

相对于行政、市场、道德等手段来说,法治手段是为社会各主体所共同认可、争议很少的手段,而且能给企业和民众较稳定的预期,其副作用和后遗症也比较少

近年来,中国的环境法治建设已取得了显著进展,颁布法律法规的数量、质量和时间密度都大大超过以往。我们在积极行动,但为什么大气污染治理的短期效果有限?《中国经济报告》记者采访了三位专家,评价近年来的大气污染治理效果,剖析深层原因,为治理大气污染开药方。

大气污染来源多样、成因复杂

中国经济报告:进入冬季,部分地区大气污染严重,这一波污染的主要来源是什么?

李佐军:中国正处于城镇化、工业化快速推进阶段,大气污染物的来源越来越多样化。传统的二氧化硫、悬浮物、可吸入颗粒物的污染问题还没有解决,细颗粒物、氮氧化物、挥发性有机物、氨氮等污染物的排放又在不断上升。目前,大气污染源主要包括:燃煤排放、工业排放、汽车尾气排放、道路扬尘、秸秆焚烧等。不同地区的污染来源结构不一样。比如,汽车尾气排放可能是城市中心区最主要的来源,而工业污染排放则是工业区最主要的来源。华北地区之所以雾霾严重,除了上述污染来源较多外,还有一些特殊原因,如华北地区背靠太行山和内蒙古高原,不利于污染空气扩散。同时,相对于其他地区来说,华北地区不仅冬季要烧煤取暖,而且人口密度还很大,故污染排放的积聚也较多。

  杨富强:世界上发达国家的空气污染发生过程主要分两个阶段。第一阶段是19世纪40-70年代,主要是煤烟型空气污染,比如英国伦敦、美国匹斯堡、德国鲁尔工业区等。不仅室外污染严重,室内污染也很严重,对公众的健康危害巨大。第二阶段是19世纪70年代以后,主要是油气型空气污染。随着汽车的发展和普及,主要的污染物是汽车尾气排放。

中国空气污染物的成分相对复杂,是煤烟和油气的混合型,治理起来要多管齐下。但是有发达国家的治理经验,我们可以先控制主要污染源,比如工业废气、煤炭燃烧造成的污染、汽车尾气等。按照每减少一单位PM2.5的成本来计算,治理煤烟型的污染源更经济划算。煤炭消费强度较大的城市主要集中在山西、陕西、河南、河北、宁夏、内蒙古等省(自治区),抓好空气污染首先要把煤炭的消耗降下来,改变城市能源结构,提高油品质量和燃烧效率,发展城市公共交通系统。

中国经济报告:近年来,中国治理大气污染的决心很大,你如何评价现阶段的治理效果?

李佐军:评价近年来的大气污染治理效果要一分为二来看。一方面,要看到大气污染治理已取得了明显进展。中央在建设生态文明、加强节能减排等方面进行了一系列部署,全国各地区、各行业、各领域都采取了包括行政手段、市场手段、法治手段、道德手段在内的各种手段,治理大气污染、推进节能减排。其中,最立竿见影、效果明显的是行政手段,比如有的地方直接淘汰或关闭一部分企业、项目或者设备。2015年最严《环境保护法》的实施加强了环境督查,起到了较好的促进大气污染治理的效果。2016年在推进供给侧结构性改革中又加大了去产能步伐,同时按照严格的能耗和环保标准淘汰了部分“三高”项目。我们不能因为整个大气污染的局面还没有根本好转,或者在部分地区、部分时间段还存在重雾霾现象,就否定已有的努力,忽视或无视所取得的治理成效。

另一方面,也要看到大气污染治理的进展和效果,与我们设定的目标,尤其是与实质性地改善环境质量的目标相比,与广大老百姓希望尽快改善环境的要求相比,还有不小距离。大气污染治理任务艰巨,时间紧迫,容不得我们有任何自满、侥幸和懈怠。同时,也要清醒地认识到,大气污染是多年遗留并不断累积的问题,可以说是积重难返,期望在很短的时间内一下解决是不现实的。从其他国家的经验来看,不管是英国、美国、日本等发达国家,还是新兴国家,都在推进工业化、城市化过程中经历过大气污染较严重的阶段,也都经过了持续几十年的不懈努力,才使大气环境有明显好转。随着中国经济增速的换挡,经济结构的优化升级,绿色低碳技术的进步和广泛应用,加之我们的不懈努力,雾霾等大气污染问题定能像发达国家一样逐步得到缓解,实现美丽中国的梦想。

陈波:雾霾的真实治理效果应该以客观的气象环境数据为依据进行衡量。根据最新报告,2016年雾霾天数总体是减少的。但是民众对于雾霾问题的反应既包含公共健康因素,也包括情绪上的影响。2016年底,长时间的跨年雾霾显然对社会情绪产生了极大的负面影响。这也说明评价雾霾治理效果不能仅仅看雾霾天数少了多少,还要看民众对于雾霾天气的实际反应。从这个角度讲,2016年的雾霾治理效果并不明显。目前的治理措施主要是应急性的,建议尽快制定中长期的长效治理机制,以减少应急措施带来的负面效应。

短期治理效果为何有限

中国经济报告:为什么大气污染治理短期效果有限?

李佐军:从客观上来说,一是与中国的发展阶段有关。中国正处于工业化、城镇化快速推进时期,需要消耗的资源能源较多,环境污染的压力较大。从国际经验看,只有进入到后工业化时期、城镇化加速阶段结束后,资源能源消耗多、环境污染压力大的问题才会大大缓解。在目前这个阶段,我们不得不承受比较严重的环境污染。

二是与能源结构有关。中国的能源结构是以煤为主,煤炭消耗占能源消耗总量的67%左右,而煤炭生产和消费是造成大气污染的一个主要原因。同时,北方地区冬天要烧煤取暖,其中很多农村地区还是烧散煤取暖,更是加剧了大气污染。

三是与中国产业的国际分工地位有关。中国是“世界工厂”,制造业在产业结构中的比重一直很高。很多国家尤其是发达国家的一些相对比较低端、资源能源消耗较多、环境污染较大的制造业企业和项目转移到了中国,这就使得中国承担了比较重的国际污染转移。这种格局在短期内还很难扭转。

四是与粗放发展模式的路径依赖有关。中国过去30多年形成了“高消耗、高污染、高排放”的粗放发展模式,尽管中国一直在努力转变发展模式,但长期形成的路径依赖和“锁定效应”,非短期内可以很快摆脱。

从主观上来说,一是一些地方政府、企业和民众对大气污染治理的必要性、重要性和紧迫性的认识还不足,尤其是还没有形成广泛共识。二是在大气污染治理同经济发展的关系处理上,很多地方政府和企业在经济利益的诱惑面前,往往优先考虑维护自身的经济利益,而相对忽视环境治理。三是已经制定的治理大气污染的法律、法规和政策等,还没有真正落地或得到有效实施,因而难以达到预期效果。

杨富强:20世纪90年代中期,大家还没重视空气中霾的污染,因为它的污染程度比较轻。2000 年中国加入 WTO,变成世界的制造工厂,大量地消耗煤炭。在城市交通方面,私人汽车发展得非常迅速。城市化与城市空气污染程度有关,“库兹涅茨倒 U 型”环境曲线是全球城市发展都要经历的。国外城市化率达到 65% 以上,空气质量就会出现拐点,PM2.5、PM10 开始下降,这是因为大家认识到空气污染对公众健康的危害,开始采取各种治理措施。中国现在城市化率已经达到60%,逼近临界点。

中国经济报告:中央经济工作会议强调,要推进生态文明等基础性重大改革。治理大气污染的相关制度改革会有哪些?

李佐军:整个生态文明制度的改革,有许多与大气污染有关,因为生态文明制度改革中的很多内容就是针对解决大气污染问题设计的。我们可以将生态文明建设的制度分为两大类:

一类是生态文明建设的市场制度。市场制度又包括四个方面:一是产权制度,二是交易制度,三是价格制度,四是市场主体制度。市场制度是生态文明建设中成本比较低、效益比较高的一种基础性制度安排,有利于资源的优化配置。相对于行政手段来说,市场制度是相对比较合理、可持续性强的制度,其副作用和后遗症也比较少。

另一类是生态文明建设的政府管制制度。政府管制制度又包括四个方面:一是激励制度,例如生态补偿制度、财税金融激励制度等;二是约束制度,例如自然资源用途管制制度、生态红线制度、排污许可证制度等;三是监管制度,包括自然资源管理体制、环境保护管理体制、区域联防联控管理体制等;四是考评问责制度,如环境影响评价制度、党政同责制度、环境公益诉讼制度等。

陈波:大气污染是个复杂问题,涉及到能源、工业、环境、社会等多个方面,因此推进生态文明建设是一个系统工程。现阶段大气污染是全社会集中关注的问题,但是污染治理必须超出具体的污染现象,从经济转型的角度去看待。未来值得期待的是2017年全国碳交易市场的建设,以及绿色金融体系的进一步完善和发展。除了加大对污染源的控制之外,从经济发展和金融市场的角度进行绿色引导也是一种有效的措施。

发挥治霾后发优势

中国经济报告:如何借鉴国外经验,发挥中国治理雾霾的后发优势?

李佐军:国外治理雾霾的经验很多,其中最重要的还属环境法治。这是一个包括立法、司法、执法在内的完整体系。环境法治在推进大气污染治理、建设生态文明中具有非常重要的作用,因为通过法治可以引导和规范每个主体的行为,达到控制和治理大气污染的效果。

从国际经验来看,很多西方国家最终都主要依靠法治来治理大气污染。相对于行政、市场、道德等手段,法治手段是为社会各主体所共同认可、争议很少的手段。而且法治是相对稳定的,不像政策手段和行政手段那样会经常变动,它能给企业和民众较稳定的预期。因此,今后在治理大气污染中要更多地发挥法治的作用,提高环境法治的地位,加快用法治治理环境的步伐。除此之外,还要在以下方面做出新的努力:第一,制定和完善环境法律法规,尽快推出已制定法律法规的实施细则、配套措施等;第二,进一步加大环境司法和执法力度,确保环境法治落地,增强大气污染治理的实际效果。第三,加强环境法治支撑条件和环境法治能力建设,保障环境法治对执法人员、经费和信息的需求。第四,推进大气污染治理体制改革,理顺各相关部门和上下各级政府的责权关系,减少内耗,形成合力,为环境法治创造良好的体制条件。

陈波:污染治理的后发优势取决于更先进的污染治理技术和手段。与欧美和日本等国相比,今天中国的大气污染治理有了更多的经验积累和策略选择。一方面,要通过使用更先进的节能环保技术控制污染源;另一方面,要优化产业结构,加强环保管制,采用一系列经济和金融创新工具,刺激绿色产业的发展。最重要的是,污染治理与经济发展一样,举国体制的优越性是不可替代的。尽管目前中国政府的应对经验还比较单薄,但是随着社会各界对污染问题的深刻理解,相信治理工作也会不断加速。这也是中国从经济大国向经济强国转型的重要契机。

杨富强:我们可以吸收和借鉴国外的政策、技术和经验、教训,在治理空气污染方面,后来者是有后发优势的。比如几十年前的发电厂,基本都没有安装脱硫设备。在20世纪70、80年代,中国的酸雨曾非常严重,在沿海和四川等地,二氧化硫的排放严重危害公众健康,使土壤酸化,影响农作物产量。国外有脱硫设备,但价格昂贵。我们引进技术,自己搞研发,造出来的脱硫设备很有竞争力。脱硫、脱硝、脱尘,这些设备都是通过学习、引进、吸收国外先进技术,然后研发制造的,这使得中国的技术设备后来居上。

在政策法规方面,英国、美国、日本和欧洲等发达国家都是在空气污染对公众的身体健康造成威胁后,迫于公众压力和空气质量恶化形势而立法,如《空气清洁法》。中国现在有“大气十条”、“水十条”、“土十条”,还有史上最严的环保法。治理大气污染,关键是法律法规、政策的实施并鼓励公众参与。国外的立法经验、技术等都可以吸收借鉴,并根据国内的情况加以变革,这就是后发优势。利用后发优势,中国空气污染治理需要的时间应比国外缩短20年。

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