房地产税收财政困境与突破路径

□高波   2017-02-27 23:07:12

在中国新一轮财税体制改革中,适时适度推进由土地财政向房地产税收财政的体制转型已经迫在眉睫

伴随着人口和土地的快速城市化,土地财政成为中国现阶段一个独特的经济现象。1994年分税制改革和1998年城市住房制度改革的突破,促成了中国土地财政的形成和演变。据统计,1998-2015 年,中国土地出让金总规模达到27.3万亿元,2014年土地出让金收入占GDP的比例达到6.77%,占商品房销售额的比重为56.28%。土地财政对城市基础设施建设、公共服务供给和城市发展发挥了重要作用。随着经济步入新常态,中国城市化进入后半程,房地产业处于由成长阶段走向成熟阶段的转折期,房地产开发规模达到历史峰值,房地产开发投资增速放缓,存量房地产交易占比上升。这意味着以地方政府大规模出让土地为特征的土地财政已经不可持续,土地财政对中国经济增长的支撑作用日渐式微。2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快房地产税立法并适时推进改革”。同时,全国人大常委会将包括房地产税法在内的七部税法列入立法规划,房地产税立法正式进入议程。

土地财政转型的逻辑

人口和产业的集聚引发社区和城市的兴起,而城市功能是在规模经济基础上更有效率地提供基础设施和公共服务。这种城市的公共产品及准公共产品的数量和质量决定了城市土地的价值。城市不动产的价值,正是其所处区位公共产品的折射。城市公共产品的供给需要大规模的一次性投资和金额庞大的后期维护费用。在城市发展中,如何确保城市公共产品这一原始资本积累和营运的资金来源,正是财政转型的本质所在和逻辑起点。

计划经济条件下建立起来的土地公有制,使得城市政府在市场化改革过程中借助土地财政和土地信用获取巨额资金,投入城市基础设施建设、土地开发和公共服务供给,并促使土地升值,进而推动和适应了快速城市化过程。土地财政经历了一个从小到大、政府过度依赖,再到逐步递减的过程。与之相关联的是土地出让成本占比越来越大且增速快,土地出让收益不断下降,土地抵押贷款造成了城市巨大债务风险。在短短的20年时间里,中国土地财政的贡献和潜力已达到极限。根据城市化进程判断,中国到基本完成城市化过程、城市化水平达到70%以上,大约还需要15年。这意味着中国大规模房地产开发还能维持10年左右,地方政府依然可以通过土地财政获得可观收入。但是,土地财政可持续性脆弱,各级政府应利用这一时段加速由土地财政向新型房地产财政体制转型。

土地财政并非中国专利。从经历土地财政转型成功的发达国家的经验看,土地财政转型的基本方向是房地产税收财政,逐步建立直接税税制,进而构建完善的现代房地产税制,渐进普遍开征房地产税。美国从建国开始到1862年,联邦政府一直依靠土地财政,前后持续近百年,土地出售收入占联邦政府收入最高年份达到48%。1863年美国实施的《宅地法》(Home stead Act),规定土地免费转让给新移民,并开征房地产税,历经数十年,联邦政府的土地财政逐渐被房地产税收财政所代替。从理论上讲,房地产税收存在税基可靠、税源充裕、收入稳定等特征,具有成为地方税收财政主体的潜力。从根本上说,在现代市场经济条件下,房地产税收财政的功能是,地方政府对行政管辖范围内的土地、房产等财产征税,为地方政府更好地供给公共产品和公共服务提供财力保障。

土地财政转型面临的现实困境

首先,在土地财政快速膨胀时期由土地信用引致的地方债务风险,将对土地财政转型构成压力和挑战。根据国家审计署发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果,以及全国政府性债务审计结果显示,截至2012年底,地方政府负有偿还责任的债务为9.6282万亿元,负有担保责任的债务为2.4871万亿元,可能承担一定救助责任的债务为3.7705万亿元;2012年全国84个重点城市国有土地抵押贷款达到4.0613万亿元,占负有偿还责任债务的42.18%。以土地出让收入为偿债来源的债务余额在部分地区仍然呈增长趋势,2012年底,4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额,比2010年提高3.61%,而这些地区当年的土地出让收益仅为1852.59亿元,仅占当年需要偿还本息的80%。由于近期房地产税收财政规模小、增长难度大,地方政府迫于偿债压力只能增加土地出让,这与土地财政收入减少趋势相违背,促使地方债务风险爆发。

其次,中国房地产市场周期性波动剧烈,存在一定的房价泡沫,开征房地产税将改变人们的市场预期,导致房地产市场动荡,并对实体经济产生严重的负面影响。根据中国经济对房地产业和土地财政过度依赖的现实,以及房地产市场本身面临的困境,在推进土地财政转型过程中必须做好充分的政策储备,稳定房地产市场,防范金融危机。

最后,对居民开征房地产税,客观上增加了纳税人的经济负担,主观上加重了纳税人的心理成本。无论是否增加纳税人的经济成本,这种直接税的征收都会引起纳税人的“税痛”,使其对开征房地产税产生抵触情绪。直接税的征收比间接税的征收艰难得多。这就增加了征税的成本和土地财政转型的难度,若处理失当,甚至会影响社会稳定。

房地产税征收面临障碍。CFP供图

土地财政转型的突破路径

第一,实施房地产税立法,建立健全房地产税制。制定房地产税法,必须重视民生,符合民意,有法可依,执法必严。房地产税的税基和税率的确定,必须是一个民主决策的过程,地方政府无权完全操控这一决策过程。税收负担必须根据公共产品和公共服务的受益程度来分配。所以,对房地产所有者开征房地产税,必须明确谁受益谁缴税。房地产税收入多少必须根据“量出而入”的原则来确定,真正做到取之于民,用之于民。因此,在房地产税立法中,必须对房地产税的开征、执行、监管和绩效做出明确的法律规定,从而对纳税人和政府行为形成有效的法律约束。

根据国际经验,中国应选择“宽税基、简税种、低税率”的房地产税制安排。宽税基,即征税范围不只局限于城镇房地产,还包括农村、农场建筑物和土地。除对公共事业、宗教、慈善等机构的不动产实行免税外,其余的不动产所有者或占有者均为纳税主体。根据房地产税的功能定位和国际经验,不能只对中产阶层拥有的房地产征收,而应覆盖所有的不动产。简税种,即有关房地产的税种较少,避免因税种复杂而导致重复征税等税后不公现象的发生,降低税收征管成本,提高税收效率。低税率,即主体税种税率一般都较低,总体税收负担水平也较低,从而降低税收征管阻力。虽然实行低税率,但由于税基宽、效率高,依然能为政府提供相对充足的收入。

第二,把房地产税改革纳入财税体制改革的整体框架。房地产税改革旨在平衡直接税和间接税比重,改善中央政府和地方政府财权与事权匹配程度,促使地方政府治理能力现代化。应把房地产税改革纳入财税体制改革的整体框架,大幅度减税和增加居民收入,减轻个人和企业税负,并对房地产流转环节的税费进行清理,取消有关不合理的税种。在房地产税收中,应大幅度降低房地产商品税和所得税的税收水平,提高房地产财产税的税收水平。要清理和取消房地产市场的重复征税行为。

第三,理顺中央和地方的事权和财权。1994年分税制改革使得中央与地方财权与事权匹配失衡,地方缺乏足够的经济发展财力,这是地方政府依赖土地财政的根源。在新常态下,应该进一步完善分税制,理顺中央和地方的事权财权,从根本上减轻地方政府对土地财政的依赖。从事权方面看,地方政府的事权仍然过重,中央政府应当从外部性较强的领域着手,如义务教育、医疗卫生、环境保护、社会保险等,帮助地方政府分担部分事权。从财权方面看,一方面,需要增加地方获得财政收入的途径;另一方面,需要调整中央和地方收入的分配关系。

第四,构建新型地方政府融资体系。面对经济发展和城镇化发展的需要,地方政府承担着大量的基础设施建设和公共服务供给的职能。为此,需要改变过去仅依靠土地信用及债务平台进行融资的单一融资渠道,规范融资平台、融资类型,充分发挥政策性银行的作用,结合地方债券、PPP、项目收益债券等,吸收社会资金参与公共产品和公共服务供给,构建科学管理融资主体责任、融资规模、融资流程、融资风险的全新地方政府融资体系。

第五,土地财政转型是一个渐进过程。发达国家为了建立以直接税为基础的政府财政体制,无不经历了漫长痛苦的社会动荡。这是因为即使税额相等,不同的税制给居民带来的“税痛”也会大不相同。英国个税源于小威廉·皮特时代的1798年“三部合成捐”,几度兴废,直到1874年威廉·格拉斯顿任首相时,才在英国税制中固定下来,这期间长达80年。德国从1808年普法战争失败开始,经历长达80余年,到1891年首相米魁尔颁布所得税法,个税制才正式建立。美国在1861年南北战争爆发后开征所得税,到1872年废止。总统塔夫脱再提个税开征,被最高法院宣布违宪。直到1913年第16条宪法修正案通过,个税才得到确认。这期间长达数十年。中国从间接税主导切换到直接税和间接税并重,再演变到直接税主导,同样是一个漫长的过程。延长土地财政转型时间,分散纳税对象,增强社会承受力,更有利于建立完善房地产税制。

第六,鼓励公民参与房地产税收财政体制建设。住房是多数家庭至关重要的资产,房地产税牵涉诸多群体,如果缺少公民参与,有可能导致某些群体利益得不到法律保障。由于征纳税双方信息不对称,税基评估结果很可能带来争议。因此,应该建立争议解决机制,在税基评估结果公开的基础上,设立有效的申诉程序。要让公民参与到房地产税收收支决策过程中来,以便增强居民纳税意愿,降低房地产税征管难度。

(作者为南京大学经济学院教授)

在推进土地财政转型过程中必须做好充分的政策储备,稳定房地产市场,防范金融危机

在房地产税收中,应大幅度降低房地产商品税和所得税的税收水平,提高房地产财产税的税收水平

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