地方政府融资压力会有多大

□杨小静   2017-02-27 23:07:30

地方政府的主要融资渠道经历了如下变迁——土地财政、地方融资平台、地方政府债务、PPP与产业基金

中国地方政府融资压力是GDP导向的地方官员晋升模式与1994年分税制改革后地方政府收支责任不对等导致的。巨大的财政支出压力使得地方政府想方设法寻求税收收入以外的融资途径,导致土地财政及其他地方政府债务等非税收收入扩张,给地方政府带来巨大的财务隐患。

地方政府融资渠道变化趋势

地方政府的主要融资渠道经历了如下变迁——土地财政、地方融资平台、地方政府债务、PPP与产业基金等,在一段时间以一个或者几个融资渠道为主。

1.土地财政不可持续。地方财政收入和支出责任不对等,是地方政府向土地寻找收入的动因,而现行土地管理制度对于城市土地一级市场的垄断,则为地方政府依赖土地创造了条件。土地财政源于1987年开始的土地有偿出让,1994年的分税制改革带来的地方预算内缺口的增大,加上1998年住房制度改革,以及2003年土地招拍挂制度启动后迅速爆发,土地出让金规模迅速上升,逐渐替代预算外收入,成为弥补地方收支差额的最主要来源。土地出让收入近年来有所下降。根据国土资源部的统计,2015年中国出让国有建设用地22.14万公顷,出让合同价款2.98万亿元,同比分别减少20.2%和13.3%,自2013年开始,土地出让收入有明显下降趋势。虽然国土资源部的统计口径与财政部统计的全国土地出让收入缴入国库数口径不同,但趋势是一致的。

政府性基金收入规模庞大,土地使用权收入占绝对比重。截至2016年10月,中国地方政府性基金累计本级收入30109亿元,同比增长13%,其中国有土地使用权出让收入26546亿元,同比增长15.2%,占地方政府性基金收入的88.17%,可见政府性基金收入数量之大,形成严重的财政依赖。

来自房地产的税收增长很快,成为政府财政收入的主要支撑。2016年以来,与土地和房地产相关的收入增长明显。土地和房地产相关税收中,1-9月,契税3158亿元,同比增长11.7%;土地增值税3280亿元,同比增长13.7%;房产税1561亿元,同比增长4.9%;城镇土地使用税1620亿元,同比增长3.4%。如果再加上土地出让金,地方政府过分依赖土地收入,不仅带来城市规模的无序扩张和土地资源的浪费,引发了房地产价格的暴涨,造成地方经济结构畸形,也加剧了地方政府的债务风险。

2.地方融资平台规范调整。地方融资平台出现的背景与土地财政是类似的。20世纪90年代起,地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资,并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。在投资过程中如果资金回流过慢或者利润率过低,政府往往采用划拨国有资产如土地所有权等方式为投融资平台的持续运营予以支撑。

2008年金融危机以来以及2014年43号文出台之前是地方融资平台发展的爆发期,这一段时期,地方政府以地方融资平台作为主体举债(银行贷款、信托、BT、城投债等),地方政府对其进行隐性担保。

2010年以来,由于融资平台公司举债融资规模迅速膨胀、运作不够规范,地方政府违规或变相提供担保、偿债风险日益加大,政府开始对融资平台进行清理规范并对地方政府性债务进行界定。

3.新型地方融资模式:PPP与产业基金。PPP 的实质在于充分发挥公共部门(政府)和私营部门各自的禀赋优势,兼顾效率和公平的互补性合作,核心在于公私的伙伴关系,只有公私两方处于平等地位才可以成为伙伴,也才有真正意义上的合作。自2014年以来,新一轮的PPP新政反映了中国公共服务提供体制的重大变革,与之前的PPP政策项目相比,新一轮PPP涉及更广泛的领域,政府和金融机构参与意愿更为强烈。

PPP除迎来黄金时期外,还出现了新的特点。以2014年10月2日国务院办公厅下发《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为标志,明确了要逐步剥离地方融资平台的政府融资职能,推广PPP,使部分地方政府债务转化为企业性质的债务。将地方融资平台的项目打开,在项目本身的收入和现金流基础上讨论债务重组和后续融资安排,并鼓励社会资本积极参与。

在PPP项目中,平台公司既不能作为政府方,也不能作为社会资本方。2016年6月,财政部等部委联合下发《关于组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》,公布了完整的PPP项目评审标准。国有企业或融资平台公司既不能作为PPP项目的实施机构,也不能作为社会资本方参与PPP项目,只可以作为政府方的出资代表参与PPP项目。但是,按《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》要求,剥离政府性债务并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司可以作为社会资本方参与PPP项目。

此外,随着财政部再次推广PPP,产业基金应运而生。产业基金本质上是一种新的融资途径,由一家基金、券商或信托建立,以股权的形式介入项目公司,参与施工建设。表面上是表外融资,不增加地方债务,但地方财政多出具不具备法律效力的“保证函”,以土地出让收入作保,增加了地方政府的隐性负债。具体到项目,项目被包装成PPP模式,由产业基金与当地国企或融资平台公司合资成立一家项目公司,参与基础设施建设,从而绕过被限制举债的融资平台和土地储备中心等继续融资。

展望

第一,政府对融资平台的规范使得土地财政模式或不可持续。2014年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。” 依靠土地财政的融资模式有一些变化。

第二,土地制度的改革。2015年2月,全国33个县市区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度三项农村土地制度改革试点。该试点拟暂时停止《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让的规定,允许农村集体经营性建设用地入市,并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例。上述试点在2017年12月31日前试行。农村经营性建设用地直接入市,对目前地方政府的征地制度可能会造成直接冲击。

第三,地方融资平台公司近年来有较大调整。除了2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》对融资平台进行了清理和规范,2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定,“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。”此外,近年来新修订《预算法》执行以来多次重申地方政府债务的边界,2016年国务院正式发布《地方政府性债务风险应急处置预案》,再次强调地方政府债务边界以及政府救助的边界,地方融资平台公司的发展或有一定的分化。

第四,央地关系有所调整,包括事权划分改革。2016年8月,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》颁布,文件要求“适度加强中央的财政事权”,这为改善地方政府财权和事权不匹配的状况提供了可能性。

(作者为中诚信国际研究咨询部分析师)

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