中国人口政策应改弦易辙

□易富贤 苏剑   2017-03-13 23:03:44

面对严峻的人口形势,中国应该停止计划生育,并出台鼓励生育的政策。只有这样才能保持经济活力,保证经济健康、持续增长

中国生育政策回顾

1960年中国在部分地区试行“晚、稀、少”的计划生育政策,1973年在全国展开。文革结束后,有人把当时的经济困境归因于人口过多,于是,1980年在全国推行独生子女政策,其结果是总和生育率从1973年的4.54快速降至1990年的2.3。

1990年以后,计划生育政策被进一步强化,在全国范围内推行计划生育一票否决制,加上教育、医疗、住房等领域的改革也客观上降低了民众的养育能力和养育愿望,于是,生育率跳跃性下降,从1990年的2.30下降到2000年的1.22,十年时间下降近半,大大降低了中国经济的人口红利,奠定了2012年以来经济下行的人口学基础。

事实上,即便是在1980年就彻底废止计划生育政策,随着经济文化的发展,生育率也会自发下降。比如,社会发展水平落后中国十多年的印度,生育率从1980年的4.8自发下降到2013年的2.3;其目前发展水平与中国贵州、西藏相当的几个较发达的邦,生育率只有1.6-1.8。

1990年以后,中国的生育率已低于更替水平,那时就应考虑停止计划生育。但是,决策部门和一些人口学家却不相信生育率会如此之低,在1996年、2000年预测,如果继续一胎化,总人口将在2010年达到14亿(2010年人口普查显示只有13.4亿人)。按照这种预测,1997年违反“计划生育”的行为进入了“党纪处分条例”,2001年更是出台了《人口与计划生育法》。

进入21世纪,学术界关于中国生育率和人口走势的判断出现了巨大分歧。2006年,据笔者判断,即便停止计划生育,生育率也将从2006年的1.95下降到2023年的1.47,那么,峰值人口达不到14.5亿,建议尽快停止计划生育;但国家人口发展战略组判断“20世纪90年代中后期,总和生育率已降到1.8左右,并稳定至今”,并预测继续实行独生子女政策,总人口将于2015年超过14亿人(国家统计局公布2015年只有13.75亿人),到2033年前后达到15亿,建议坚持计划生育不动摇。

人口政策的重大转折

中共十八大之后,迟迟未动的人口政策迈出了跨时代的一步,相继实行单独二孩、全面二孩政策,提出了要防止“人口过快下降”。并将上户口、入学等与计划生育脱钩。

2014年中国实行了单独二孩政策。之所以只实行单独二孩政策,根据国家卫计委官员的解释,“我国粮食安全以及基本公共服务资源配置规划,均是以2033年前后总人口峰值15亿左右作为基数制定的”,如果全面放开二孩,生育率将反弹到4.4(出生4700万/年),总人口将在2044年达到15.35亿。根据当时的预测,实行单独二孩政策后每年会多出生200万人;生育率将反弹到1.8以上,累计效应释放后,会在1.6-1.7之间波动;总人口将在2030年达到峰值14.53亿,到2050年为13.85亿。

2015年是单独二孩出生高峰年,但2015年《统计公报》显示,2015年不但没有多生200多万人,反而少生了32万人;2016年《卫生统计年鉴》则显示,2015年比2014年少生了64万人,比2012年少生了90万人;2015年1%人口抽样调查显示,2015年的生育率只有1.05而不是1.8。

单独二孩政策遇冷,这与主流人口学家的预测大相径庭。于是,2016年进一步实行了全面二孩政策。之所以还没有完全放开计划生育,是因为一些主流人口学家预测全面二孩后,生育率将从2015年的1.6上升到2.1,到2050年还有1.72;峰值人口将在2029年达到14.50亿,到2050年还有13.83亿。如果完全停止计划生育,人口将会超过15亿人口上限。

而2015年1%人口抽样调查显示中国生育率只有1.05,并不是主流人口学家认为的1.6,这意味着仅仅实行全面二孩政策是远远不够的,这些主流人口学家的相关理论存在严重缺陷。

中国生育率到底是多少

首先,人口数据中最可靠的是客观调查的生育率。15-49岁35个年龄段育龄妇女及其孩子的35套“榫卯”结构,其中每一组数据可能会有偏差,但是作为整体还是比较可信的,并且“这些数据是调查数据直接汇总的结果,没有经过任何修正和调整”。中国所有人都可以合法生1个孩子,不存在漏报。一孩生育率反映了没有政策限制下的生育现实,与总和生育率平行变化;在国际上,二者的相关系数通常在0.95以上。2015年中国台湾、中国香港、新加坡、韩国的总和生育率分别为1.18、1.20、1.24、1.24;一孩生育率分别为0.60、0.65、0.60、0.63。中国大陆的一孩生育率只有0.562,并且还只是允许单独二孩,那么,总和生育率只有1.05是基本可信的。

第二,中国的生育意愿全球较低。2010年、2011年的《中国综合社会调查》、2013年国家卫计委的调查显示,20-44岁妇女平均理想子女数只有 1.78 个、1.88 个、1.93 个。2016年全国妇联的调查显示,一孩家庭中只有20.5%愿生二孩,有53.3%明确不想生二孩。而实际生育率通常只是理想子女数的50%-70%,比如,日本1992-2010年平均理想子女数是2.53个,但是平均实际生育率只有1.37;德国、波兰、匈牙利2011年的理想子女数分别是2.12个、2.27个、2.12个,但实际生育率分别只有1.39、1.30、1.24。中国的生育意愿如此之低,在单独二孩政策下,2015年1.05的生育率偏差不会太大。

第三,1990年后国家统计局参照小学招生公布的出生数是不准确的。1997年之前是乡村承担教育经费,小学招生数是准确的,比如,19881996年小学招生20542万,与2000年人口普查10-18岁的20930万一致。之后义务教育经费由中央和地方按比例分担,现在西部地区为8:2,中部地区为6:4,学校和地方政府都有很大的动机虚报学生数以获得更多经费,比如,1997-2006年小学招生19514万,比2000年人口普查0-9岁儿童为15913万多出23%。2013年教育部针对统计乱象,决定实行以身份证号为基础的电子学籍,导致初中1-3年级每个年级的平均在校人数从2011年的1673万,突然缩水到2013年的1466万。

国家统计局公布1999-2001年均出生1767万人,与2005-2007年小学年均招生1712万(平均6岁上小学)基本一致。这些孩子到2010年是9-11岁,都已上了户口,但是2010年人口普查、户籍9-11岁平均每岁只有1427万人、1411万人。这些孩子到2015年已是14-16岁,有些甚至有多个户口,但是2015年1%人口抽样调查、户籍14-16岁平均每岁只有1434万人、1455万人。这些孩子到2013年读初中1-3年级,平均每个年级只有1466万学生。可见,国家统计局公布的出生人数有20%以上的水分。

第四,2015年户籍低龄组水分更多。与户籍挂钩的个人权利有20多项,超生罚款难抵户籍的利益,因此,绝大多数超生者都上了户口。近年实行了户籍仁政,不管无户口人员是哪个年代、什么原因(包括超生),都能落户,绝不允许再设障碍,这就导致低龄组人口水分增加:以前少量还没有上户的超生者上了户口;过去千方百计在异地上了户口的超生者又以“无户口”为由在父母户籍所在地上了户口;一些非超生者也趁机上了多个户口。

数说中国生育能力。CFP供图2010年产妇住院分娩率已达到97.8%,2015年更是高达99.7%。2010-2013年,平均每年只活产了1482万人,但是官方数据中2015年户籍2-5岁平均每岁却有1712万人,国家统计局也公布2010-2013年均出生了1617万人,可见,后二者有大量人口不是“生”出来的,而是水分。2015年只活产了1454万人,国家统计局却公布出生1655万人,多出了201万人。

第五,医院分娩数据不可靠。根据2016年《卫生统计年鉴》,20122015年,只活产了(包括住院、非住院分娩)1544万、1511万、1518万、1454万。并且2008年以来的活产数是有水分的,首先,新型农村医疗合作制度(新农合)在2008年初步建立,各级财政人均补助标准由2008年的每人每年80元提高到2016年的420元,个人、医院有强大动力虚报分娩数。其次,流动人口子女在现居住地出生的比例由2010年的27.5%上升到2014年的56.6%,流动人口本身就容易导致两头统计,何况农民工的各项福利关系仍然在原籍,于是,他们在城市生孩子后,在原籍农村再“生”一次。最后,近年来取消低龄组上户限制,家长趁机给刚出生的孩子上了多个户口。

国家统计局一方面公布2015年生育率只有1.05(只出生1100多万);另一方面又公布出生1655万,两者相差46%。

对中国人口及人口政策的展望

2015年中国台湾地区的理想子女数还在2个以上,但实际生育率只有1.18。2016年中国台湾地区发展委员会分三个方案预测了2016-2061年的人口,其中低方案是生育率下降至2041年的0.9后维持固定,中方案一直固定在1.2,高方案是上升至2041年的1.5后维持固定。

中国大陆的生育意愿比台湾地区还要低。并且中国大陆的经济模式、社会制度、城市规划都是围绕着独生子女政策进行的,不但形成了文化惯性,而且形成了经济惯性,即便停止计划生育,也很难改变。

本文假设中国立即停止计划生育,分三个方案预测未来人口:

(1)低方案:生育率从2016年的1.05上升到2017年的1.15,然后到2020年跌回1.05,再平稳下降到2050年的0.9后维持固定。

(2)中方案:生育率从2016年的1.10上升到2017年的1.30,然后下降至2025年的1.20后维持固定。

(3)高方案:生育率从2016年的1.15上升到2017年的1.45,然后渐降至2030年的1.228,在鼓励生育政策的推动下,再渐升到2045年的1.4、2055年的1.5,然后维持固定。

2015年人口结构采纳缩水后的数据(12.9亿人)。低、中、高方案下,总人口分别在2017年、2019年、2020年达到12.91亿、12.94亿、12.99亿的峰值后开始负增长,2050年只有10.3亿、10.8亿、11.1亿,2100年只有3.6亿、4.8亿、5.9亿。

中国长期是世界第一人口大国,1820年的人口占全球的37%,1950-1980年稳定在22%,但是2015年下降至17.8%。在低、中、高方案下,2050年将只有世界总人口的11.5%、12.0%、12.2%,2100年将只有4.1%、5.4%、6.5%(其他国家的人口是将联合国《世界人口展望-2015年修订版》的中、低方案平均)。

人口数量的减少也意味着人口结构的老化。中国65岁及以上老人占总人口的比例从1980年的4.7%提升到了2015年的10.2%;在低、中、高方案下,2030年将上升至19.3%、19.0%、18.8%,2050年将达到34.5%、32.9%、32.0%。

老龄化是经济的阻力,劳动力是经济的动力,20-64岁劳动力与65岁及以上老人之比也反映了经济活力。中国的劳动力/老人从1980年的10.4下降到2015年的6.8,在低、中、高方案下,2030年均为3.4,2050年分别为1.6、1.7、1.7,可见,养老危机非常严峻。而2050年美国这一比例还是2.4,印度则是4.4。

年轻人越多,创新活力就越强,所以中位年龄反映了经济活力。1980年中国的中位年龄不到22岁,而美国是30岁。中国2015年的中位年龄为39岁,超过了美国。在低、中、高方案下,中国的中位年龄在2030年为46.7岁、46.2岁、45.9岁,2050年为57.3岁、55.8岁、54.9岁。而美国、印度在2030年只有40.0岁、31.2岁,2050年只有41.7岁、37.3岁。

面对严峻的人口形势,中国应该停止计划生育,并出台鼓励生育的政策。只有这样才能保持经济活力,保证经济的健康、持续增长,保障经济安全。

(作者分别为美国威斯康星大学研究员,北京大学经济学院教授)

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