地方与中央政府目标不同会阻碍改革

□李秀军   2017-03-13 23:03:48

由于地方政府的目标各不相同,责任的承担情况存在复杂性,地方政府在执行改革措施时拥有一定程度的自主权,这使得其执行结果可能与中央政府的政策本意存在分歧

地方与中央政府改革目标的不一致会阻碍改革和经济结构调整,具有负面的影响。虽然中国的决策过程高度集中,但政策基本是由地方政府落地实施。各地方政府的经济和财政状况各不相同,导致各地方政府的目标不一致,可能会阻碍中央政府的改革进程。这就会影响改革步伐和改革进程的全面性,使得改革很难及时推动中国经济结构调整,并可能因此提高国企和地方政府的杠杆水平,增加银行风险,增大中国政府或有主权负债。

各地方政府的经济、企业和财政情况会影响其执行中央政府指令的意愿。地方政府可能会倾向保护地方经济和社会稳定性,即使这些地方利益会阻碍中央政府改革的迅速推进。

社会责任的事权结构分散,各级政府协调不力,使改革进一步复杂化。在中国,大部分的社会保障支出是由市县级政府负责,但有时候,如果中央政府未能提供额外支持,地方政府对一些社会责任,比如教育和医疗等方面责任的承担意愿较弱。另外,有效的相关支持体系的缺失也会削弱各级政府之间的行政协调能力,从而进一步削弱中央政策执行的有效性,使社会改革政策的执行进一步复杂化。

地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同。由于各地方政府的目标各不相同,责任的承担情况存在复杂性,地方政府在执行改革措施时拥有一定程度的自主权,这使得其执行结果可能与中央政府的政策本意存在分歧。

中国中央政府已经采取了一些措施解决央地目标不一致的问题。中央政府的措施旨在减少地方经济等情况的差异度、重新明确各自责任。这些措施包括中央实施转移支付、财政预算改革和新的公务员绩效考核制度。中央政府还强化针对地方官员的反腐行动,此举可强化中央政府对地方官员行为的监督。上述措施可解决政府之间目标不一致的问题。但判断上述举措能否彻底改变中央政府与地方政府之间的关系,从而使改革得以有效推行,目前仍为时尚早。

地方与中央政府目标不一致会阻碍改革进程和经济结构调整

在各地不同情况的制约下,中国地方政府官员的优先目标和意愿并不一定与中央政府保持一致。这种情况会影响中国结构性改革的进展,也会减缓中国的宏观经济结构调整,减缓避免经济过度依赖于投资的进程。

经济改革受阻将带来负面影响,例如,国有企业和地方政府杠杆率持续上升,银行部门风险增加,从而导致中国政府或有主权负债增加。

中国的决策过程高度集中,但政策实施基本是在地方。中国各地的经济情况、财政结构和社会责任各不相同,这使得政策需要在地方层面落实。而这些不同的地方经济情况、财政结构和社会责任也决定了地方政府官员的优先目标和意愿。这样可能会导致各地方政府接受中央改革举措的意愿不尽相同。

此外,虽然所有影响地方政府的重要经济政策都是由中央政府负责制定,中央对财政预算的审查也非常严格,但各级地方政府均具有不同的政策执行权力和责任 (见下图)。这样可能会导致中央政策在全国范围内实施时变得不一致,这就会对改革的步伐和有效性产生负面影响。

若中央政府的措施能更好地协调各层级政府的意愿和目标,将会加强政策有效性,对中国政府具有正面的信用影响。协调一致的目标在长期上会对地方政府产生正面信用影响,但在过渡时期所涉及的各种政策变化却可能会给地方政府带来不确定的信用影响。

各地方政府的经济、企业和财政情况会影响其执行中央政府指令的意愿

中国政府的结构有效地帮助中国实现了 GDP 高增长的目标。多年来,实现经济增长目标一直是对地方官员进行绩效考核的关键指标 (KPI) ,因为中央政府在其多个政策文件中都以经济增长率作为首要目标。

虽然近年来对地方政府官员的绩效考核方式发生了变化,但地方政府官员依然有意愿优先考虑那些能实现短期经济增长目标的政策,然后才考虑能够对社会、自然资源保护或环境带来长远利益的政策。

此外,各地方经济、企业和财政状况的差异可能会影响地方政府执行中央政府指令的意愿。在地方政府与中央政府的改革政策发生冲突时,地方政府可能会在很大程度上倾向于保护地方国企和地方银行的利益,延迟、绕过或调整改革政策,从而保障地方就业和税基。

1.经济状况。地方政府实施改革的能力取决于其财政实力、地方企业的活力状况和地方居民家庭财富等因素。这些因素都反映了地方政府承受改革所产生的潜在负面影响的能力。

对地方政府推行改革的相对能力的评估指标之一是人均 GDP。若以人均 GDP 衡量,中国各省、市、自治区下辖各地级市、县的经济状况良莠不齐。

2.企业结构。地方政府均有意愿保护旗下国企的利益。根据财政部的数据,中国一半以上的国企资产是由地方政府持有。虽然部分国企属于产能过剩行业,中央政府也试图减少此类国企的数量,但一些省份如山西、河北、辽宁等的税收和就业依然在很大程度上依赖地方国企。

如果地方国企的负债规模庞大且处于产能过剩行业,就可能会面临较大的破产风险。大规模的破产可能会影响当地社会稳定性,削弱税基。因此,地方政府可能会在地方国企发生违约或破产时进行干预。但是,国务院发布的【2016】 88 号文从原则上明确了地方政府性债务风险的分级责任,这有利于进一步加强地方政府性债务风险的防范和控制。

根据财政部的数据,2012-2015年,地方国企负债年平均增长14.1%,高于地方政府收入的增速,这对相关地方政府具有负面的信用影响。

虽然中央政府努力限制地方政府对地方国企的支持,但地方政府执行国企改革的意愿可能不强。例如,地方政府可能无意放弃无生存能力的企业和减少产能过剩。因为此举在短期内可能会导致当地失去就业机会和税收来源,使相关地方政府处于财政紧张的局面。

3.财政结构。地方政府的财政结构状况会使他们优先考虑增长目标。地方政府的预算内收入主要包括税收以及来自中央政府的转移支付,但未能全面覆盖地方政府当前的总财政支出。

土地出让金成为地方政府收入的重要来源。2015年土地出让金占地方总财政收入的 23%。然而,由于土地成本上升是房价上涨的重要驱动因素,对土地出让金的严重依赖可能会阻碍地方政府有效调控房市。

社会责任的事权结构分散、各级政府协调不力,会使改革进一步复杂化

在中国,教育、医疗和社会保险等社会责任是由中央政府和地方政府共同分担。美国、德国、英国、法国和澳大利亚等许多发达经济体也有类似的责任分担制度,其中,50%-90%的社会责任是由中央政府负责。然而,根据财政部的数据,中国中央政府的支出只占社会责任总支出的4%(占医疗总支出的比重甚至更低,仅为1%) 。

目前,绝大部分的社会保障支出是由市县级政府负责。但有时候,如果涉及大量的额外成本,市县级政府对一些社会责任的承担意愿会较弱。例如,如果中央政府不提供额外的土地使用和财政预算配额,市县级政府可能会扭曲或推迟执行给予农民工户籍或提供相应公共服务的政策。

虽然近期的中央地方财政关系改革旨在减少地方政府财政事权和支出责任,特别是在社会服务方面的责任,进而降低其赤字,但仍需要一段时间才能实施新的财政分配计划。中国目前还缺乏完善的全国性社会保障信息系统,这会给社会责任的问责追责带来额外困难。

此外,缺乏有效的指令传导和审批系统会造成政府间协调不力,从而可能会削弱中央政策有效落地,使社会改革政策的执行进一步复杂化。例如,在农村建设道路可能需要各级政府审批,过程复杂;同时,还需要多个上级政府的多次资金转移。这样的流程会削弱地方政府对改革的热情。不过当前中央政府的改革议程也包括优化非战略性行政审批流程。

绝大部分的社会保障支出是由市县级政府负责。但有时候,如果涉及大量的额外成本,市县级政府对一些社会责任的承担意愿会较弱。CFP供图地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同

中共中央组织部决定官员仕途,从而确保中央政府政策在地方政府层面实施。这种机制为省级高级官员执行中央政策提供了强大的诱因,他们传达中央指令并在各省之间轮换岗位。但是,中国的官僚体系属于金字塔结构,下级官员的数量始终大大多于可填补的高级官员职位。通过决定官员仕途升迁来确保中央政策实施,其有效性可能不如想象中的那么高,特别是对于基层官员而言。

因此,进一步升迁前景有限的官员往往倾向于保护地方利益,而非完全接受中央政府的指令。与中央政府的行政距离越远,中央各项倡议能够迅速在地方执行的确定性就越低。结果,各地方政府对改革的接受和执行程度不尽相同,这就意味着政策的实施过程可能需要一段时间。

在某些案例中,地方政府可以出台不同的改革措施。例如,广东省和上海市根据国企承担商业功能或公共性政策目标的程度,对各类国企实行不同的监管规定。又如,很多地方政府可根据中央政府不同时期对房地产调控的指导方针发布各自不同的房地产限购政策。

部分地方政府一直希望探索自身的改革政策框架。譬如,自 2011 年起,湖北省彻底改变了省政府与市县级政府之间的税收分配办法。湖北省根据一个简单的公式确定了各市县需要缴纳的税额总额,而不是对不同税项设立不同公式。这种方式自2011年以来已取得了巨大成功。这种方式为湖北省的市县级政府提供了动力,使其能够更好地管理地方经济,同时更有效地征税。

然而,在一些案例中,却出现改革延迟执行的情况,即使在相对富裕的省份也是如此。例如,中央政府 2011 年在上海、重庆试点的房产税失败后,地方政府推出房产税的政策举措一直停滞不前。上海的房产税试点中,除了人均面积小于60平方米给予减免的情况之外,对超出人均 60平方米的部分征收房产税,适用税率为0.6%。此次试点的有效性低于预期,主要原因是财产登记制度不健全,导致试点实施和征税额不均衡。当地政府缺乏确保业主遵守该法的动力,因为政府担心这些措施可能会对当地房地产市场产生不确定的影响。

中央政府早已采取一些措施解决目标不一致的问题

多年来,中国中央政府已采取一些措施减少地方经济的差异度、重新明确各自责任,并强化中央政府的监督能力,以期能够解决中央政府与地方政府之间目标不一致的问题。

1.中央实施转移支付以缩小各省之间的差距。中央政府通过转移支付,即从相对富裕的省份向欠发达省份转移支付相当于全国 GDP8.3%的财政收入,以缩小各省之间的差距。

2.重新划分财政支出以减少地方政府的社会责任。中央政府已公布计划,对财政支出重新进行划分,以减少地方政府的支出责任;同时加强财政部对于地方政府财政支出方式进行监督的能力。但是由于县市级地方政府在财政表现、债务及或有负债、监管与管理方面的透明度差别非常大,上述举措的推行可能因此面临阻碍。

3.新的绩效考核制度更加注重长期目标而非短期增长目标。此外,新的官员考核制度的重点已从强调 GDP 增长转为纳入更多的社会或环境指标。如在 2006年开始实施的“十一五”规划中,节能减排已经被纳入对地方政府官员的强制考评指标,以减少环境污染。但此类长期指标难以被考评,因此,绩效考评制度难以被确保有效推行。例如,从 2013 至 2015 年7月,河北省的污染减排未达到预期。环境保护部报告中指出,其根本原因是地方政府官员未能将环境问题提到与经济增长同等重视的程度,因此,地方政府对钢铁行业去产能及减排的监督不力。

4.反腐行动将强化中央政府的监督能力。中纪委在党政官员 (许多官员在地方政府任职) 中积极推进反腐,而反腐是中央政府整个改革计划的一个重要支柱。反腐可强化中央政府对地方官员行为的监督。在地方政府官员中深化反腐是中共十八大以来的首要任务之一。自2012年以来,中国新一届领导加强反腐并强化公司治理。据中纪委披露,2016年前10个月,已有约34000人因严重违纪接受反腐调查,人数是2013年的4倍多。

上述举措能否彻底改变中央政府与地方政府之间的关系,从而使改革得以有效推行,尚待继续观察。

(作者为穆迪投资者服务公司副总裁、高级分析师)

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