资产评估法将作育行业新生态

□俞明轩   2017-03-13 23:03:57

资产评估法能够让评估行政监管部门与评估行业自律组织更好地为评估专业人员和评估机构提供优质服务

资产评估法的实施情形

资产评估法颁布后,各评估行政管理部门相续表态,都要求各自的队伍充分认识贯彻落实资产评估法的重要意义,一致认同资产评估法中的制度设计体现了国家简政放权和深化改革的精神,毫无例外地赞同资产评估法确立了评估行业的法律地位并对促进评估行业健康发展具有重大意义。

资产评估法的实施标志着中国资产评估行业进入了依法治理的新时代,该法在诸多评估关键环节取得了重大突破。资产评估法首次以法律统领评估各专业管理,实现了资产评估行业监管尺度的统一,也激发了资产评估从业人员的专业活力。各评估行政管理部门出台的有关政策和制度符合新常态下深化改革、培育资产评估新增长动力的要求。

资产评估法颁布不久,财政部就立即部署出台资产评估行业财政监督管理办法和资产评估基本准则等相关管理制度的工作,以确保资产评估法落到实处。要求各级财政部门和资产评估协会清理和修订与资产评估法不一致的规定,并按照资产评估法要求,建立新的管理规范和工作流程。2016年9月30日,财政部率先发布关于《资产评估行业监督管理办法(修订征求意见稿)》公开征求意见的通知,通过国务院法制办网站和财政部网站向社会公开征求意见。2016年10月19日,财政部办公厅公布资产评估基本准则(修订征求意见稿)公开征求意见。2016年10月27日,中国资产评估协会在其网站上公开发布依据资产评估法修订的26项资产评估执业准则和职业道德准则(修订征求意见稿)并广泛征求意见。

2016年11月25日,国土资源部发布关于贯彻实施资产评估法的通知,明确指出资产评估法的出台对资产评估行业发展具有里程碑式的重要意义,对于规范资产评估行为,理顺评估行业管理体制,促进评估行业健康发展具有积极的历史和现实意义。该通知认为要从全面依法治国的高度,充分认识贯彻实施资产评估法的重大意义,严格执行评估程序,进一步规范专业服务行为。

2016年11月28日,中国保险监督管理委员会发布关于保险公估机构备案的公告,依据资产评估法更新了保险公估机构备案流程。与此同时,发布《保险公估人监管规定(征求意见稿)》公开征求意见。

2016年12月6日,住房和城乡建设部发布关于贯彻落实资产评估法的通知,明确指出要充分认识贯彻落实资产评估法的重要意义,认为资产评估法的颁布施行,对于规范房地产估价行为,促进房地产估价行业健康发展,具有十分重要的意义。

2016年12月7日,财政部发布关于贯彻实施资产评估法的通知,明确指出资产评估法充分反映和体现了近年来中国经济体制改革和市场经济建设、国家行政体制改革和简政放权、资产评估行业发展和管理方式改革等方面的经验和成果,全面确立了资产评估行业的法律地位,对促进资产评估行业发展具有重大历史和现实意义。认为贯彻实施资产评估法对维护社会主义市场经济秩序、维护国有资本权益、防范国有资产流失、规范资本市场运作、防范金融系统风险、保障社会公众利益和国家经济安全、促进资产评估行业规范健康发展具有重要作用。

立法前充分表述争议,立法后全力贯彻落实,这充分体现了各评估行政主管部门依法行政的自觉意识。由各部门发布的贯彻实施资产评估法通知可以看出,资产评估法是一部求同存异的法律,是民主立法的成果,是开门立法的成果,是科学立法的成果。

资产评估法的颁布实施,使得社会各界对资产评估的内涵和功能有了更加统一的认识,各类评估活动具有共性特征,资产评估是为市场交易各方提供价值尺度和价值信息的专业活动,具有发现价值和揭示价值的功能。同时,不同类别的评估活动又呈现出各自的专业差异性。因此,资产评估法在一定程度上解决了各类评估活动共性的原则性的问题,但对于各类评估专业差异性方面的问题还有待通过资产评估法的实施细则或部门规章的落地加以解决。 CFP供图2017年资产评估法落实展望

1.法定评估业务进一步明确,且是评估市场中的核心业务。资产评估法初审稿规定,国家实行注册评估师执业注册制度,未经执业注册,不得以注册评估师名义执业。但审议通过颁布实施的资产评估法则明确,评估师和非评估师都可以从事评估业务,评估专业人员可以依法签署非法定评估报告,法定评估业务只能由评估师签署评估报告。法定评估业务的重要性和声誉性由此可见一斑。因此,如何界定法定评估业务将成为相关各方关注的核心问题。

资产评估法第三条对法定评估作出了严格限定,不是所有涉及国有资产事项的评估都是法定评估业务,也不是所有涉及公共利益事项的评估都是法定评估业务。即使涉及国有资产或者公共利益等事项,但法律行政法规没有规定需要评估的,该评估业务也不是法定评估业务,该评估业务可以由评估专业人员而不一定必须由评估师签署评估报告。只有法律行政法规明确规定需要评估,同时又涉及国有资产或者公共利益事项的才是资产评估法所指的法定评估。这里指的是法律行政法规明确规定,而不是部门规章或政府规范性文件的规定。目前已有公司法、证券法、公路法、企业国有资产法、城市房地产管理法、拍卖法、政府采购法等法律和国有资产评估管理办法、国有土地上房屋征收与补偿条例等行政法规对有关业务作出需要评估的规定。

预计2017年如果对有关法律和行政法规进行修订时会对需要评估的情形作出调整和补充,有关评估行政管理部门也将会围绕法定评估业务的界定出台一些具有可操作性的政策文件或有关权威解读及释义。由于法定评估业务的体量及其在经济社会中的特殊地位,未来若干年法定评估业务仍然是评估市场中的主体,是大型评估机构的核心业务。

2.资产评估准则全面更新并突出价值发现功能。资产评估法给予了评估准则相当高的法律地位。资产评估行政管理部门将根据资产评估法的要求组织制定并发布评估基本准则,目前财政部门已发布了资产评估基本准则征求意见稿,预计2017年上半年会向社会公布吸收各方意见修订后的正式版本。资产评估基本准则将对评估机构和评估专业人员开展评估业务时所应遵守的操作规范和职业道德作出总要求和纲领性的规定。

未来修订后新发布的基本准则,内容会更加全面,对资产评估法中规定的评估基本执业流程全覆盖,更加突出评估的价值发现功能和价值预测特征,强调评估不是对资产价格可实现的承诺与保证。在职业道德方面,基本准则将对资产评估机构、资产评估专业人员在开展评估业务过程中的职业形象、执业独立性、专业胜任能力、禁止不当得利、职业保密等提出原则性要求。在执业规范方面,基本准则将对评估程序的履行、评估方法的运用、评估报告签章、评估报告披露、评估报告使用责任、评估档案保存等进行全面规范。对法定业务和非法定业务的执业要求准则也会加以区分。

评估协会将根据评估基本准则制定和发布评估执业准则和职业道德准则,并落实资产评估法对评估准则应涵盖内容的要求。例如,资产评估法规定,“评估专业人员应当恰当选择评估方法,除依据评估执业准则只能选择一种评估方法的外,应当选择两种以上评估方法,经综合分析,形成评估结论”,这样,未来所发布的评估准则应明确可以采用一种评估方法进行评估的原则或列示若干具体情形。另外,依据资产评估法的要求,如何对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证也将是新发布评估准则中的关键内容。

3.新的准入门槛下评估师和评估专业人员队伍更加壮大。按照资产评估法第九条规定,具有高等院校专科以上学历的公民,可以参加评估师资格全国统一考试,降低了准入门槛。这极大地调动了评估师报考人员的积极性,使得过去许多想报考而又没有资格报考的人员充满了憧憬与希望。资产评估师的报名条件和考试科目会有较大调整,报名条件更加宽松,考试科目经过优化后更加接近评估实务。相关考试大纲及辅导教材也会以新的面貌呈现在考生面前。预计2017年评估师报考人数会显著增长,特别是在校的资产评估专业硕士研究生会积极报考,刚刚毕业的资产评估及相关专业的本科生也会成为报考队伍中的生力军。

随着评估市场的放开,银行、券商、集团企业资产管理部门、咨询顾问公司都有可能培养和聘用评估人员,这些都将进一步增强评估专业的吸引力。资产评估法实施后,评估师及评估专业人员的执业年龄限制也被取消了。以往在评估行业70岁就不能执业,现在只要力所能及就可以执业签署评估报告,一批富有评估经验的老将可以在评估行业中再显身手。

未来,根据资产评估法的规定,评估专业人员不仅是指评估师,还包括其他具有评估专业知识及实践经验的评估从业人员。但是,如何认定评估师以外的其他评估专业人员及以何种方式公示这些评估专业人员是需要探索和解决的问题。非评估师的评估专业人员可以签署非法定评估报告,也是评估从业人员队伍中的关键力量。这支队伍更加庞大,预计将会达到30到50万人,如何管理这支队伍及开展继续教育,也是不可回避的新话题。

资产评估法能够为资产评估机构做大做强提供良好的生态环境。CFP供图4.评估市场呈现大中小评估机构蓬勃发展的新生态格局。资产评估法颁布实施后,取消了资产评估机构设立行政许可,由前置审批改为后置备案管理,取消了注册资本的限制,降低了设立门槛,简化了评估机构设立管理流程。同时,放宽了设立条件,评估师人数、股东或合伙人的条件都大为放宽。这就为评估机构的发展带来了前所未有的机遇,为评估机构进一步做大做强提供了自由发展的空间。资产评估机构设立的管理方式和条件都需要依法作出较大幅度的调整,具体的调整内容和调整后的评估机构备案流程将在评估行业监督管理办法中有所体现。例如,公司制评估机构,需要有8名评估师,这8名评估师是属于同一专业类别,还是混合的不同专业类别的评估师,迫切需要作出明确规定。从目前的征求意见稿和相关通知中看,应该是混合的不同专业类别的评估师。这样,对于评估机构备案时提供的评估师中专业类别属于其他行政管理部门归口管理的评估师如何甄别将成为该监督管理办法一大政策亮点。这一办法预计2017上半年会出台颁布实施。

在资产评估法的护航下,资产评估行业可以更好地创新发展模式,为资产评估机构做优做大做强、做精做专做特提供良好的生态环境。资产评估法明确规定,评估行政管理部门不得对评估机构依法开展业务进行限制,拆除了阻碍不同专业类别评估机构相互融合的藩篱。未来对于评估机构的名称也不得设置必需具备某些字样的限制,这样,有利于资产评估机构开展各评估专业业务的多元化经营,促进资产评估机构规模化发展。评估机构通过整合可以进一步做大做强,年收入过亿的评估机构将有可能翻一番。目前,全国有70所评估机构具有证券评估资格,预计2017年仍然会保留评估机构的证券评估资格。证券法修订时将会对资产评估机构从事证券业务作出是否保留许可的规定。

当前评估经济行为主要涉及资产交易、企业并购、抵质押、诉讼、财务报告、税基评估、财产损失、土地征收等,评估服务范围涉及境内外各类评估业务,评估服务对象涉及各类所有制企业、政府和事业单位、社会组织及个人。未来围绕服务混合所有制改革、资本市场完善、金融体制改革、文化科技体制改革、生态文明建设、财税体制改革及政府债券管理,评估行业服务领域将进一步拓展。在新兴评估市场和新型评估业务中,中小评估机构可以大显身手。资产评估法为评估机构的设立打开方便之门,在大众创业、万众创新的新形势下中小评估机构将会蓬勃发展。

5.评估行业沟通协调和专业化区分管理依然是焦点问题。资产评估是一个行业,这个行业又可以细分为不同的专业。资产评估法第八条明确指出,国家根据经济社会发展需要确定评估师专业类别。当前,人社部公布了职业资格目录清单。由于评估各专业类别既有共性特征,又有差异特征,如何处理好共性与差异性之间的关系,尤其是评估各专业类别之间如何沟通协调,既是资产评估法提出的法定要求,又是留下的立法空间。行政法规和部门规章在这方面要有所细化和进一步落地。《国务院办公厅转发财政部关于加强和规范评估行业管理意见的通知》(国办发〔2003〕101号)文件有所涉及,但需在新常态新形势下与时俱进,预计101号文会修订重新发布,但要协调和达成共识依然举步维艰。随着信息技术的不断进步,大数据时代的到来,信息化将成为各评估专业沟通协调的关键手段。新常态下建立信息共享的评估信息系统迫在眉睫,应通过信息进步改变评估沟通格局。评估行政管理部门应建立全国联网的评估机构备案及评估专业人员信息管理系统,并共享信息。

资产评估法设立了“三公开一公布”制度,即有关单位应向社会公开评估行业协会收取会员会费的标准,公开记入会员遵守法律法规和评估准则情况的信用档案,公开对评估机构和评估专业人员的违法行为实施行政处罚的情况;有关评估行业协会应公布加入该协会的评估机构、评估师及其他评估专业人员名单。这些措施的实施为各评估专业沟通协调提供了有效的路径和通道。

(作者为中国人民大学政策科学研究中心主任)

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