产业政策失败的三个原因

□山塔·德瓦拉扬(Shanta Devarajan)   2017-03-13 23:03:59

在存在多种扭曲的情况下,通过产业政策纠正市场失灵可能会使情况变得更糟糕

纵观历史,每个政府都实施过某些形式的产业政策,比如旨在刺激工业增长并最终推动经济从低生产率的农业转向高生产率的制造业和服务业的公共政策。然而,产业政策实施的效果并不尽如人意。产业政策失败的三个解释是:现实中存在除市场失灵以外的多种扭曲、政治俘获使得某些产业受到额外保护而获得垄断地位、针对某个产业制定的政策会对产业内具有不同特点的企业产生差异性影响。

存在多种扭曲

关于产业政策的理论分析是基于市场存在失灵的观点。市场失灵会阻碍工业化发展,因此需要通过政府干预解决市场失灵问题。为了证明这一结论,经济学家通常会构建简单的经济模型来描述市场失灵并解释政府如何通过干预经济从而推动经济更快增长。大多数模型都假设经济运行中只存在市场失灵这一种扭曲。但实际情况却是,经济中存在各种各样的扭曲,比如劳动市场管制、能源补贴等等。

在这样的情况下,通过产业政策纠正相关的市场失灵并不会促进工业化发展,相反甚至可能使情况变得更糟糕。原因无非就是福利经济学中经典的“次优定律”(比如某一产业中有一家污染型垄断企业,那么刺激该产业将会加剧污染)。以印度为例,IT产业被视为印度最具比较优势的部门,很多人认为这得益于印度实施的有针对性的产业政策,但实际上IT产业的快速发展是因为传统制造业部门受到了劳动力管制和基础设施匮乏的掣肘。同样,在中东和北非地区,能源补贴政策有利于能源密集型行业,但由于忽视了其他资源禀赋(如熟练工人)的利用,扭曲了其他潜在利润丰厚行业的发展模式。

政府不应该依赖那些不考虑所有扭曲的简单模型,而是应该识别经济中的最大扭曲并采取措施消除这些扭曲。如果最大的扭曲无法消除,那么政府应该把它纳入考虑,在此基础上再寻找下一个最亟需解决的扭曲。

政治俘获

除了上述理论原因,另一个普遍的问题是产业政策极易受到利益集团的操纵,为特定目的服务,从而失去了原本的结构转型的意义。

有大量证据显示,在突尼斯,前总统本·阿里家族所涉足的银行、电信、交通运输等产业,因为受到了额外的保护而免于国内外竞争。本·阿里家族相关企业生产了占私人部门1%的产出,提供了国内3%的就业,所获取的经济利润却高达21%。这些产业中的企业靠着垄断地位提价,但最终使得突尼斯的出口部门丧失了国际竞争力。

政治俘获的问题在世界范围内都普遍存在,所以政府在推出一项产业政策之前必须要考虑怎样才能避免政治俘获。降低政治俘获风险的一个途径是公开政府官员的裙带关系,从而让政策制定者在公众压力下兑现他们的承诺。

忽视产业中的企业异质性

产业政策一般是针对特定产业制定的。国际上对于基于比较优势相关理论“挑选赢家”的做法有相当多的争论,争论的焦点在于怎样甄别出应该享受优惠待遇的产业。因为市场交易的主体是企业而非产业,过去我们更关注产业层面的原因是无法获得足够详尽的发展中国家企业层面的数据,而随着数据可获得性的改善,我们发现行业内的企业存在极大的异质性。即使在没有明显比较优势的产业,也既有成功的出口企业同时亦有失败的企业。这些现象促使我们开始研究成功企业的特征(比如管理质量等),并在此基础上研究针对产业内成功企业而非全部企业的特征所制定的产业政策是否更有效。结果显示,一些产业政策对行业内不同企业的作用效果不同,有的明星企业会脱颖而出,有的企业则会倒闭。此外,某些被认为会对行业产生一致影响的系统性经济政策(如汇率政策),在考虑企业特征后也会表现出不同的政策效果。

(作者为世界银行中东与北非地区首席经济学家。吴思译)

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