德国促进实体经济发展的政策启示

□戴慧   2017-03-13 23:04:02

鼓励创新和新兴产业发展,对逐渐衰退的产业采取适应性政策,从而保证产业结构调整中地区经济和劳动力就业能平稳过渡

一贯注重实体经济发展是德国经济政策的一大特色。与上世纪六七十年代的德国相比,中国尚处于中高速增长阶段,属于高速增长向中速增长转换的初期。然而,劳动力成本上升、传统产业衰退、产业结构升级缓慢、经济结构调整阵痛、虚拟经济膨胀并挤压实体经济等该阶段许多国家经历的问题同样正对中国经济产生深刻影响。总结德国在始终促进实体经济发展、成功度过该阶段方面的经验,对于中国具有借鉴意义。

中速增长期德国促进实体经济发展的经济政策回顾

二战以后,德国迅速开始了经济恢复建设。德国政府在抑制虚拟经济泡沫的同时,采取了一系列措施鼓励实体经济发展,主要包括以下几方面。

1.提供促进竞争和市场发展的制度条件。德国在保护产权(包括知识产权)、竞争、合同履行方面具有完善的法律和良好的法治环境。在二战后的市场经济建设中,德国通过恢复市场价格、改造所有权结构降低了国有企业的比重,使国有企业的活动领域主要集中在交通、电信、能源和公用事业等部门,在竞争性行业创造了较好的竞争环境。

2.鼓励创新和新兴产业发展,对逐渐衰退的产业采取适应性政策,从而保证产业结构调整中地区经济和劳动力就业能平稳过渡。德国通过对公立大学的投入来促进外部性强的基础研究,通过鼓励大学与企业结合、积极支持产学结合的科技园和技术孵化中心来促进技术转化和扩散。德国对研发的支持除了直接项目支持,即选择特定产业部门或技术研发进行直接补贴,还包括间接研发支持,即国家不选择具体领域,而让企业自行决定研发目标,对其研发活动给予税负减免、对企业聘用的研发人员进行资助或支持其技术创新转让和咨询等。

在对新兴产业的扶持方面,以风机行业为例,德国政府从产业发展初期开始就给予了不同形式的激励。例如,从1977年到20世纪90年代,德国政府为了对小型和中型风机进行研发投入,资助了纵轴技术和横轴技术的风机研究,对具有不同数量叶片的风机也给予鼓励支持,在大型风机技术方面也对一些研发项目给予了财政资助。这些对实验阶段研究的支持促进了风机技术创新和多样化发展。20世纪80年代初开始,政府鼓励该类技术商业化并鼓励企业进入当地市场,公共工程领域的绿色需求促进了本国市场的培育开发。德国复兴开发银行也为风机产业化提供了较商业贷款利率更低、期限更长的优惠贷款。此外,1991年通过的首部《可再生能源法》规定了风电接入电网出售后的补贴方法以及补贴将持续20年,对促进该行业的投资和市场扩大提供了动力。在行业快速发展和稳定发展期,一方面,先后三次对《可再生能源法》进行修订,修改补贴方式。另一方面,采取市场激励措施,例如提出风电发电能力总目标,1997年开始在全国范围内测量风力,对可利用风场进行规划、优化配置,制定相关政策保护本国市场、向本国企业倾斜。同时鼓励自主创新,在行业内形成学习网络,鼓励产学研合作。在税收激励方面,从2000年开始对传统化石能源征收生态税,而对风能等免征生态税,以激励新能源发展。

对衰落的传统产业,政府则采取了适应性政策。以煤炭行业为例,20世纪60年代石油能源时代开启,煤炭业出现产量过剩危机,政府采取了限制煤炭和石油进口、建火电厂的维持性措施。1968年出台《煤炭适应法》,通过煤炭公司重组实现合理的企业规模,使煤炭产能有计划地逐步适应能源经济发展,并对主要产煤区鲁尔区煤炭给予一定生产补贴(因高于进口煤和其他能源价格),减少该行业和相关区域内快速增加的失业。与此相似,20 世纪 70 年代中期德国钢铁业陷入危机时,政府对该行业给予了一定补贴,帮助企业重组、现代化以及对钢生产的研发投入和企业解雇员工的安置。同时,在受冲击较大的主产区,地方政府通过加大基础设施和教育科研投入,制定转型计划逐渐实现了产业结构转型和经济发展。

3.通过贸易和投资开放政策鼓励外向型经济发展,为本国企业创造更大的国际市场。在欧洲一体化过程中,德国不仅在经济上获得了更开放和广大的欧洲市场,保障了其重要资源和生产资料供应,在经济上重新崛起,还在政治上重获强势。从20世纪60年代到80年代德国开放的效果看,自1952年开始,德国就已经从逆差国变为顺差国,且主要赤字对象国逐渐由美国转向同盟国,贸易开放对其后的德国马克走强也起到了很大助推作用。

4.对中小企业的保护和发展措施。战后德国重建过程中曾对一些大型企业进行分拆,后来在市场经济、良好的法治和竞争环境、政府扶持和企业自发发展等因素共同推动下,逐渐形成了如今构成经济支柱的富有活力的中小企业。

德国政府还通过对中小企业的融资支持帮助中小企业成长发展。信贷支持方面,德国政府通过立法设立了德国复兴信贷银行(KfW)和德国清算银行(DtA)两家促进中小企业融资的专门机构。在具体执行过程中,这两家银行一般会找一些地方的受托银行(也称往来银行,包括储蓄银行、州立银行、合作银行等)来协助进行信用评估、信贷发放、追踪监督、收回。政府资助中小信贷的资金来源主要包括:联邦和州财政预算拨款,在KfW贷款中约占11%;另有一小部分来自二战后欧洲复兴计划的专用资产基金(由KfW和DtA管理);更多资金由政策性银行从市场上筹集(发债等)。以KfW为例,其向中小企业提供从初始投资、企业扩张、并购、对外投资、创新等多阶段全方位的贷款项目,且一般信贷期限高于商业信贷,利息有补贴,KfW承担大部分或全部信贷风险。中小企业可以向其开户行申请国家资助银行贷款(但开户行必须是国家资助银行的往来银行),往来银行决定是否为企业客户提交贷款申请。接到往来银行的贷款申请以后,KfW相关部门的贷款批准委员会决定是否放款。贷款申请被批准后,往来银行同相关企业按照KfW项目的条件签订贷款协议。由于资助贷款通常有最高限额,企业通常会从往来银行那里申请不足部分的贷款,因此往来银行也愿意从事这类转贷业务。通过这种业务形式,政府对中小企业的财务支持通过政策银行的杠杆运用扩大了支持力度、范围,又通过受托银行的协助执行提高了效率。

德国柏林,德国复兴信贷银行。CFP供图在担保方面,政府主要通过为担保银行提供再担保的形式来支持中小企业信用担保,从而提高融资能力、降低融资成本。德国的担保银行是由企业协会、商会、储蓄银行、合作银行、手工业联合会、保险公司等多类股东出资的私有非盈利机构,其通常必需的资本规模只要巴塞尔协议标准下商业银行持有同样资产规模时的20%,且通常州官员不能担任其监事会成员,作为非盈利机构不需缴纳企业所得税。这可以说是对担保银行的政策优惠。联邦和州政府会通过为担保银行所做的担保提供一定份额(最高80%覆盖率)的再担保、向担保银行发放低息长期贷款方式提供支持。德国担保银行联合会也建立了共同的信用评级系统,共享评级数据资源。通常德国担保银行提供担保的费率不高,为1.5%。这部分得益于其管理较好,也部分得益于政策支持。

此外,德国的企业会员组织在融资支持政策执行中发挥了积极作用。商会和行业协会通常为中小企业提供研究咨询和培训服务,并汇总意见、进行政策沟通、游说、协调等。

总之,德国实体经济始终保持了主体地位,未被明显挤压,这与上述实体经济政策体系密切相关。德国工业部门占GDP的比重从20世纪90年代初以来一直高于美日英三国,大约在20%到25%之间波动。尽管服务业化趋势仍然可见,但德国服务业的发展主要依靠的是科技、管理,表现在公共管理、国防、教育、卫生、社会服务业、信息通信业的发展与比例提高,反映了真正的产业升级,而不是虚拟部门膨胀。

对中国的启示

1.多措并举推动实体经济发展。中国经济当前面临的一大问题正是实体经济发展受阻,预期不稳导致投资积极性下降甚至撤退,一些垄断行业和市场进入壁垒过高,一些传统工业部门产能过剩、企业亏损或盈利不佳,创新投入不足导致产品质量不高或竞争力不强、高技术领域受制于人等现象仍不少见。为推动经济结构转型并保障中高速增长阶段平稳过渡,需要切实推动实体经济发展。

首先,需要打造有利于实体经济发展的制度环境,坚持发展市场经济,保护产权,打破一些行业垄断,继续推进国有企业改革,形成公平高效的市场竞争环境。

其次,需实行创新友好型财税政策,通过企业所得税等税制设计(例如允许创新投入从税前盈利中扣除)和财政对创新项目或创新基金的支持等方式鼓励创新。

再次,可通过政策性银行的贴息贷款、再担保支持等措施改善中小企业和民营企业的融资环境。鼓励商会、行业协会发挥促进中小企业发展的作用。让中小企业代表参与相关政策研究和建议。

2.继续推进贸易与投资对外开放,扩大外需,发挥外资的技术外溢作用,迎接开放所带来的有益制度革新与现代化,创造经济发展新动力。在固定资产投资增速快速下行的压力下,扩大外需无疑有助于中国经济增长。但自2011年以来,世界货物与服务贸易增速一直未超过4%,世界产出增速也一直在3%左右徘徊,整体持续低迷,且近两年来反全球化之声高涨,未来可能出现更多的贸易保护主义行为。在这样的背景下,中国应客观看待全球化的利弊得失,从积极的方面推进贸易与投资全球化。未来中国可团结支持全球化的力量,共同推进多边贸易和投资体制改革的完善。与此同时,可通过推进RCEP谈判进程、亚太自贸区建设、“一带一路”建设等加强区域合作,与美欧等国共同推进双边投资或贸易协定谈判。此外,继续扩大对外开放,利用好外资的引入竞争、引资引智功能。总之,以开放促改革,扩宽经济发展空间,创造经济发展新动力。

(作者为国务院发展研究中心宏观经济研究部第二研究室副主任、副研究员)

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