从历史视角看当前企业税负

□付志宇   2017-04-18 23:00:21

养民以惠,使民以义,才是政府减税的真正动力,才是跳出“黄宗羲定律”的唯一办法

李克强总理在刚刚结束的全国人大十二届五次会议上所作的《政府工作报告》中明确指出,减税降费是当前经济工作的重头戏,算是对前段时间争论不休的“死亡税率”的一个正面回应,用行动承认了中国企业税费负担太重。2016年,政府全面实行了以 “营改增”为主要内容的结构性减税,但是实际上越减税负反倒越重了。

明末清初的思想家黄宗羲分析了历史上一些重要的税制改革后归纳出一个结论:每个朝代前期,朝廷(政府)均采取轻税政策,但是到中后期,随着政府财政支出的扩张,各种税费层出不穷,于是有改革家将税费合并,意图减轻负担。结果反倒给政府出台新的税费以空间,最后税费名目越来越多,导致人民不堪重负。清华大学教授秦晖将这类并税式改革称为“黄宗羲定律”,他认为并税无补于事,只有彻底取消才能起到真正的减税目的。那么“黄宗羲定律”对于当前以“营改增”为代表的税制改革成立吗?

“黄宗羲定律”与“营改增”

首先,“营改增”是并税吗?与历史上的历次税制改革一样,这次“营改增”从形式上看是把营业税并入增值税,税种数量减少了。但是从事实际征管工作的基层税务干部都知道,至少到目前还有不少行业和企业继续实行营业税的定额征收方式,税率实用征收率,发票也无权开据使用,更毋庸说进项税额抵扣了。可以说,“营改增”对这些纳税人只不过是换了一个名称而已。黄宗羲批评的并税名不符实的确直入肯綮,说中了问题的要害。当然这些问题也许是过渡期内必然会出现的短期现象,未来应该会找到很好的解决办法。但是我们必须清醒地认识和客观地评估这次改革的长短利弊。与很多实行增值税的国家相比,中国目前这种没有正式立法、税率复杂、操作走样的税制还是较为落后的。

其次,“营改增”是减税吗?我们需要厘清一个基本认识:“营改增”解决的主要矛盾是什么?当下有很多媒体,包括主流媒体都认为“营改增”是供给侧结构性改革的重要内容,是积极财政政策的主要工具。这其实是一种误读。当初改革的本意就是想要优化税制,通过完善增值税抵扣链条消除营业税的重复征税问题。仅此而已,别无他意。至于事情演变到今天为何会被放大,恐怕所有人都始料未及。这与黄宗羲说的明末倪元璐“三饷合一”很相似,改革到最后被误解与扭曲。历史上的改革变法朝着与初衷相悖,甚至是相反的方向发展,是屡见不鲜的。至于“营改增”的实际减税效应,在不同的比较方法与核算口径下,是可能存在较大差异的,因此,在短期内不要轻易断言。

最后,“营改增”是减负吗?历史上每一次税制改革的动机都是为了减轻人民的负担,这一点毋庸置疑。可是正如黄宗羲所列举的,这些税改之后或长或短都出现了新的税费负担。让所有的行业税负都只减不增是难以做到的,因为这不符合税收规律。宏观税负或许可以通过减少税种、缩小税基、调低税率、加大减免来降低,但行业的中观税负和企业的微观税负却不是税制本身能够单独决定的,税制只是其中的一个影响变量。增值税的优点在于税收中性,不会因为征税而改变市场的资源配置与企业的经济活动。至于税收负担高低并不只取决于单一的税制因素,还跟行业的平均利润率、企业的生产经营模式、成本归集方式、市场细分以及流通环节多少等其它因素相关。因此,即便是同一个行业的不同企业都会呈现出千差万别的税负状况,更不用说不同行业之间的税负差异了。解决企业税负高低的矛盾应该成为企业所得税的重要任务。改革大半年来的征管实践已经证明了这条规律,很多地方的建筑业与金融业都出现了不同程度的税负增加。

企业负担重主要是“费”的责任吗

很多专家,不管是来自政府的智库还是部委的研究机构或高校的学者,都认为中国的税收负担并不重,与西方发达国家相比甚至还算是较低的,而企业负担重是费的责任。下面,结合“黄宗羲定律”看看这种观点是否公道。

首先,费是减税以后才有的吗?黄宗羲所举的并税式改革隐含着一个逻辑前提,就是税改已经将之前的各种税费合并为一,新的税费是税改之后才出现的。中国当前的各种收费是近年来结构性减税的结果吗?不是。不仅不是,国家反而在不断清理各种收费,将其作为积极财政政策题中应有之义。从国务院到地方各级政府每年都大量取消政府性收费与中介收费。当然,中国财政收入结构中非税收入比重大是亟待解决的问题,但这并不足以掩盖税负重的事实。我们应该实事求是地看待企业税费负担中税与费的占比,这与行业自身的属性有关。比如,房地产行业的收费项目较多,是因为涉及到的管理部门多,而文化体育业的业务相对较单纯,可能费的负担就较轻。总之,费的负担与税改之间没有因果关系。

其次,费是征税不够才有的吗?历史上的并税改革为何会导致新的税费,原因就在于税收收入减少不足以应付政府的开支。汉景帝的轻税免税不够抗匈奴通西域的支出,才有了汉武帝的苛征工商、官营盐铁。隋文帝的轻徭薄赋不够开运河、征高丽的支出,才有了隋炀帝的税外加征、滥调民力。可是我们现在的收费并不是因为税收不够,两者并不是此消彼长的互补关系。在保持了几十年快速增长的基础上,即便是在近几年经济下滑的背景下,中国的税收收入仍然处于增长态势。这就不能简单地用税收入不敷出推导出收费重的结论。事实上,在中国,征税与收费是由不同的部门主管,两者没有统一的计划安排。形式上政府性收费已经纳入财政预算,但熟悉财政业务的人都知道基金预算是单独的一本帐,非税收入也是由收费部门自己编制预算报送财政部门的。因此,税费的收入多少没有必然的相关性。

最后,费是本来就不该有的吗?黄宗羲批评历史上的苛捐杂税是“乱世苟且之术”,人们通常理解的正税之外的其它收入,如附加税、规费、罚款、摊派等都是不正当的来源形式,并且义正词严地对这些非税收入大张挞伐。可是,我们如果理性区分其中的不同性质,就会发现并非每一类收费都应该取消。那种认为税收因为具有“三性”,尤其是规范性,就天然优于收费的认识其实是一种僵化偏激之见,税费各有自身的依据与职能,不宜简单地对其进行道德评判。合理界定税费的区间,使之在各自的轨道上良性运行,才是一种理性的判断。如果收费高了或不该收,就解决费的增减存废问题,而不是将收费捆绑在企业税负轻重的命题上。科学严谨的态度应该是区分性质不同的两件事物,并找到各自的解决办法。

解决不同行业及不同企业间税负高低的矛盾应该成为企业所得税的重要任务。CFP供图中国企业税负的真实状况

中国企业税负的真实状况包括以下三个方面。

首先,中国的税制自从1994年以来变化并不大,其中,涉及到企业的税种并没有增加,而且企业所得税的名义税率还从33%降至25%,直到最近企业才突然集中反映税负重的问题,这点值得深思。正如黄宗羲说的那样,每个历史周期的前期,统治者都珍惜民力,轻税薄敛,甚至有“永不加赋”的承诺。当代中国的税收制度也有一个演进的过程。在经济发展的前期,为了保障经济健康发展,让纳税人有扩大再生产的空间,也让税收收入有可持续增长的空间,各级政府在确保完成经济发展目标的前提下往往实行“放水养鱼”的税收政策。在买方市场的情况下,纳税人具有议价能力,博弈的结果取决于企业税收贡献大小与政府收入减让空间的力量对比。从改革开放初期对特区进行税收减免开始,到西部大开发优惠政策的出台,再到对高科技产业的税收扶持,越是经济高速增长的时期,越是经济发达的地区,政府提供税收优惠的力度越大。这些做法符合“财散则民聚”与“百姓足,君孰与不足”等传统的税收思想,也在实践中起到了涵养税源,休养生息的积极作用。但是,随着近年来经济形势恶化,征管部门完成收入任务的压力增大,加之征管手段的不断规范,不仅不能继续放水,而且还要加大清缴力度,甚至于竭泽而渔。这就是在税制不变的情况下,企业纳税人会感觉税负反倒加重的真实原因。

其次,诚如专家们所言,既然中国的税负与其它国家相比不高,为何有条件的企业会跑路?黄宗羲那个时代的悲剧在于人民没有反映自身诉求的机制,只能接受国家的税收制度安排。现在的纳税人不仅能够通过一定的渠道表达对制度的不满,在条件许可的前提下还能采取“以足投票”的方式选择不同的税收制度环境。实际上税负只是企业考察投资环境的组成要素之一,或是问题的一个方面。好的企业都会自觉纳税,因为企业家会认为这是一种社会责任。同时,企业也会关注政府如何支配税收,为纳税人提供什么样的公共服务。遗憾的是,中国的财政支出现状并不令人满意,在许多地方甚至无法了解到财政资金的使用去向和数量。因此,即便客观上中国的税负相对不算高,但如果在回报纳税人方面做得不够,也可能会导致资本和资金外流的不利局面。

最后,究竟该怎么正确看待和解决中国的企业税负问题?如前所说,如果简单以税负的绝对值而论,或许中国并不算高。但是在纳税人未能享有足够权利的情况下,纳税就成了单向的付出。也许有专家会说这就是税收的无偿性,但一个社会的双方如果只有诛求无厌或罗掘俱穷而没有逆向的流动,这种社会结构不会稳固,就会陷入“黄宗羲定律”。因此,孤立的讨论中外税负比较,只能得出经院派性质的研究结论,缺乏实证意义。想要科学看待企业的税负,就需要站在企业的立场,想企业之所想,急企业之所急,才有可能接近事实真相。从政府的角度出发,想要避免黄宗羲的谶语应验,就要真正将企业减负付诸行动。问题的要害之处不在于如何减税,是并税还是取消税种,是减免还是优惠,通常情况名义税率的高低只是用于统计目的。如果政府的权力不受约束,职能边界不清,支出得不到压缩,减税的承诺就会变成口惠而实不至,支出的膨胀就会成为下一轮增税的新动机。即便政府不采用增税的形式谋求,改以发债或印钞,抑或是变相的汲取社会资本,都有同样的性质与效果。因此,养民以惠,使民以义,才是政府减税的真正动力,才是跳出“黄宗羲定律”的唯一办法。

(作者为西南交通大学教授、财税研究中心主任)

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