京津冀交通一体化之协同立法

□郑翔   2017-04-18 23:00:30

交通一体化是京津冀地区全体居民的共同利益所在,应形成合理的制度设计,规范行政权力的行使,搭建有利于社会资本共同参与的平台

河北省交通运输厅网站上关于京津冀城际铁路网建设规划。本刊资料图自从2015年4月30日国务院发布《京津冀协同发展规划纲要》以来,推动京津冀协同发展已经成为了一个重大国家战略,也是三省市全面加快经济社会发展的重大历史机遇。京津冀交通一体化的率先实施,是京津冀协同发展这一国家战略部署最关键的突破。其核心要义是京津冀三方通过构筑铁路、公路、航空、港口立体化格局,优化对基础设施、交通运输、智能交通、港口航道、综合枢纽等领域的管理,旨在强化各种运输方式衔接,打通区域交通壁垒,从而实现京津冀地区互联互通,协同发展。随着京津冀协同发展的进程不断推进,京津冀区域已经基本形成了涵盖铁路、公路、航空、水运等多种方式的综合交通运输体系,在交通设施发展水平上与长三角、珠三角实力相当,处于全国领先水平,为推动京津冀协同发展奠定了坚实基础。

京津冀交通一体化协同立法是京津冀区域协同立法的本质要求,符合市场需求和区域共同利益,同时也是推进交通一体化各项改革措施的必要保障。我们应当认真分析相关政策对促进京津冀交通一体化发展的作用和可行性,按照轻重缓急,制定立法的近期目标和长期目标,再按照从易到难的基本思路,从微观层面到宏观层面逐步厘清现实的立法需求,完善相关立法。

立法推进区域间交通规则协调统一

交通一体化有序推进的重点在于对交通运输的跨区管理。京津冀三地在车辆管理(限行、限购)政策、机动车注册登记、交通设施技术标准、交通工具燃油及排放标准、油品标准及监管、老旧车辆提前报废及黄标车限行、多种运输方式互联互通等方面存在诸多不统一,这在很大程度上为交通政策的总体设计和交通运输的跨区管理带来了难度。因此,建议梳理现有管理规则的差异,将交通管理中的基本规则加以统一,形成交通运输标识一致、车辆管理规则一致(统一车辆的市场准入和市场退出管理制度、统一车辆限行管理规则)、公共交通运输规则一致(统一物流管理规范、统一交通运输票据格式和使用规则、统一公共交通服务质量管理技术规则)等统一的交通管理规则。

立法明确交通管理协调机构的地位与职能

在区域统筹协调方面,京津冀区域事务的协商均采用“一事一议”的形式,尚未形成常态化、制度化、可持续的议事和决策机制。在实践中,三个地区的交通部门的机构组织形态不同、职能权限划分各异,而交通一体化目标的实现需要的是各部门职能划分明确,区域间部门协调统一。因此,建议构建京津冀交通部门的横向协作模式,这种模式是以合作为基础,为了共同完成某项目标而专门建立的区域协作模式。在交通管理制度中明确交通管理协作机构的法律地位、权责范围和相应的法律责任,确保交通行政处罚规则统一、交通应急干预措施一致,从而形成统一有序的交通市场秩序。

立法促进区域间交通设施协同

京津冀区域内要实现交通一体化,就要保持交通公共服务水平一致。一方面,要发掘现有交通设施的潜能,在区域间开放交通资源,使得三地居民能够充分享受区域交通设施的便利;另一方面,要协同交通规划,重视交通设施新建、扩建过程中的区域交通设施协同。

  1.立法促进京津冀交通规划编制和实施的协同。京津冀三地已经分别制定了相应规划来加快形成多中心、网格状、全覆盖的交通路网格局。但是不同地方的规划时间不一致、考虑因素重点不同,在具体规划设计方面也存在差异,对规划实施的具体步骤缺乏统一考虑,三地签署的交通合作框架协议有方向,但缺乏具体项目、时间节点、责任人和推进机制。因此,要对现有三地交通规划的编制、实施程序加入协同机制的考量,避免规划冲突,通过规划协同促进三地交通资源的高效利用,减少区域交通流通的跨区成本。

2.立法促进京津冀交通一体化建设中的财政协同。京津冀交通一体化建设是一项跨区域的经济战略,需要政府间的协同合作来实施,在资金需求上则需要政府的共同投资,然而,目前的难题是京津冀经济发展存在差异。经济水平相对较差的河北在交通一体化建设中承担的任务较重。因此,应该在涉及交通的财政预算中明确交通一体化投资建设比例,设立专项财政基金来保障交通一体化的建设工作。建立规范的财政转移支付制度,通过专项转移支付促进交通落后地区的建设。同时,要通过立法规范PPP模式在交通领域中的运用,明确京津冀政府之间、政府和社会资本之间的利益分配。

立法突破跨区域行政壁垒

京津冀交通一体化建设涉及两市一省的行政区划范围,京津两地作为直辖市与河北省同处于省一级行政单位,而河北省则有11个地级市以及一百多个县 。京津冀范围内既有不相隶属的,也有属于一个行政区划内的;既有平等的横向关系,也有斜交的横向关系;既有同级政府间的,也有非同级政府间的,呈现出一种错综复杂的多边多极的网络状态。并且中国长期以来实行的是以行政区域为单元的地方发展模式,在这一基础之上形成了牢牢依附于行政区域的地方发展格局。各地方政府出于维护地方利益的目的制订了各不相同的规章和政策,这就会导致三地政府在交通一体化过程中,为了谋求地方利益最大化,利用地方行政管辖权的优势地位设置行政壁垒。在制度层面突破地区行政壁垒,首先,要建立服务型政府的立法理念;其次,在制度设计中,应在保持地方政府行政权力的独立性的同时,将现有的地区行政协作的联席会议机制规范化。可以借鉴跨区域环境治理的已经较有成效的“河长”制等相关经验,构建以推进区域交通协作为目标,多层级、多主体共同参与的跨区域交通行政体制。

地区行政分割与交通一体化本身在经济利益分配公平性、发展资源共享程度、问题诉求点一致性等方面存在难以克服的矛盾。但是交通一体化是京津冀地区全体人民的共同利益所在,应形成合理的制度设计,规范行政权力的行使,搭建有利于社会资本共同参与的平台,汇集民智民力共同实现区域交通有序规范高效的运行。

(作者单位为北京交通大学法学院)

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